2021年河南特大暴雨造成的伤亡凸显了灾害预警和应急响应的短板，除了修建堤坝等“硬件”措施，中国各地正在探索应对极端天气的“软件”升级。
“下午两点，天色暗淡下来，办公室开始渗水，微博上逐渐出现‘暴雨预警，郑州多处被淹’的消息，几位同事担心家里的老小，开始披上雨衣准备回家，当时的我压根没有意识到，这场雨到底会带来怎样的后果。” 这是一位河南暴雨亲历者的回忆。
发生在2021年7月20日的河南暴雨事件是全球气候变化下极端天气的缩影。据河南省郑州市气象局统计， 17日20时-20日20时的每小时降水、单日降水均突破自1951年郑州建站以来的历史记录。中国科学家的最新归因研究显示，气候变化使得这场暴雨更加极端。
这场破纪录的特大暴雨并非没有预警。据新京报报道，河南省各市、县气象部门共发布预警信息1184条。仅20日当天，河南省郑州市气象台就发布了10条暴雨红色预警。郑州市气象台发布的暴雨红色预警信号文件中，明确告知了防御指南：政府及相关部门按照职责做好防暴雨应急和抢险工作；停止集会、停课停业；做好山洪、滑坡、泥石流等灾害的防御和抢险工作。
但这些预警并未取得应有的效果。在气象部门发布多次红色预警信息后，郑州市政府没有要求停课停业， “错峰上下班”建议的发布时间也晚于大部分人上班的时间。此外，应当启动应急措施的地铁部门、隧道部门等行动均有所滞后。本次暴雨最终导致河南全省398人死亡失踪，其中郑州市380人。
一场暴雨造成的伤亡凸显了在极端天气下根据预警及时采取应急避险措施的重要性。如果把修建“海绵城市”、防洪堤等基础设施建设比作气候适应的“硬件”，那么2021年的河南暴雨则反映了应急响应体制机制和风险意识这些“软件”的缺失。
2022年6月，中国发布《国家适应气候变化战略2035》（《战略》），提出要到2035年基本建成气候适应型社会。与2013年发布的第一版《国家适应气候变化战略》相比，新版《战略》突出了气候变化监测预警和风险管理的重要性，并提出要重视机制建设和部门协调。这一更新体现了气候适应战略对“软件”的重视。怎样让气候适应的“软件”有效发挥作用？中国的城市和社区正在探索这些问题的答案。
把握预警节奏：“31631”模式
和地处中国内陆的河南省不同，广东省地处东南沿海地区，应对台风和强降水的经验较多。河南暴雨事件后不久，广东省深圳市气象部门打造的“31631”极端天气预警模式被作为典范在全国推广。“31631”模式是一种“递进式暴雨预报预警工作机制”，气象部门在极端天气前的五个固定时间点分别发布五次预测：提前3天发布气象预测，提前1天预报风雨落区和影响时段，提前6小时定位高风险区，提前3小时发布分区预警，并提前1小时发布精细到街道的定量预报。
这样做的好处是为应对极端天气定好了节奏，从第一次预测开始，相关部门对后续四次预测的时间和内容就有了心理准备，也更方便后续配合行动。例如，在2020年6月深圳的一场暴雨前，气象部门依照“31631”模式进行了五次预报。在第二次预报发出时，深圳市发布了《深圳市防御强降雨及次生灾害工作指引》；在第四次预报发布分区预警后，地铁等相关部门开始按应急预案采取行动；在第五次预报发布精细预警后，发布全市停课通知。这次暴雨中虽然也出现了内涝积水等问题，但最终没有人员伤亡。
从这个案例可以看出，各部门行动和气象预警的紧密配合非常重要。根据《中国气象局令（第16号）气象灾害预警信号发布与传播办法》，各类极端天气不同等级的预警信号（蓝、黄、橙、红）均有对应的应急防御指南。例如，暴雨红色预警发出后，指南建议“停止室内外大型集会、停课、停业（除特殊行业外）”。
不过，仅有国家级的指南还不够，地方上需要更加详细的条例和指南来对具体问题做出反应。以广东省为例，广东气象局技术总师杜尧东在第三届三角洲地区气候变化专题研讨会上介绍，2010年颁布的《广东省突发事件应对条例》明确了由气象部门发布突发事件预警信息；2014年发布的《广东省气象灾害防御条例》确定了台风黄、橙、红色预警信号发出或暴雨红色预警信号发出时，学校应当停课，非必要在岗的工作人员应调整上下班时间或停工。
除此之外，广东省不同政府部门之间也就极端天气应急管理进行合作。气象局与教育、人社部门联合建立台风暴雨自动停课机制，印发了《广东省台风暴雨极端天气学校停课安排指引》，并在全省各市将高级别预警信号停工机制纳入劳动合同标准版。气象局与交通管理部门共同制定了《恶劣天气交通预警处置实施办法》。地铁运行指挥部门也与气象局合作，共同搭建地铁专业气象预警服务系统，并由气象局确保第一时间将气象监测预报预警送达地铁部门，必要时启动应急预案。
从预警到行动：挑战重重
从预警到应急响应的过程，是应对极端天气过程中最具挑战的环节。其中第一个挑战就是气候风险意识的缺失。在“21·7”郑州特大暴雨事件中，有媒体报道显示，城市居民对暴雨预警并不敏感，不知道“那些降雨量的数字意味着什么”。尤其是内陆城市居民，很容易根据过往经验认为自己居住的城市不会有灾难性暴雨，从而忽视预警信号。
“广东在这一点上很不一样”，千禾社区基金会环境项目总监何昕告诉中外对话：“广东人对台风和暴雨预警非常敏感，对台风天怎么保护门窗也很有经验。相比之下，他们对高温预警就比较不在意，但其实高温也很危险，一些老年人在高温预警天气不舍得开空调，最终真的会因为高温导致心血管疾病发作，甚至死亡。”
对气候风险的了解不足，也影响到后续对应急响应指示的重视程度。何昕表示，应急响应的要求下达后，基层的具体操作往往会比较随机。“比如去年台风马鞍的预警发布后，指南建议户外公共场所关闭。一些地方会选择关闭半天，一些地方则选择关闭一天或两天。这些具体落实的结果很多时候取决于基层上的个人决策。” 何昕说：“我们常说公众缺乏意识，其实基层工作人员也需要提升气候风险意识，气候教育工作还任重道远。”
此外，跨部门的复杂性也是落实气候适应行动的一项挑战。何昕说，“在社区眼里，气候适应涉及的问题归属于不同部门，预警是气象部门管，洪水是应急管理部门管，高温引起的疾病是疾控部门管。”
对此，长期研究相关政策的英国皇家国际事务研究所（Chatham House）环境与社会部高级研究员郭江汶指出，气候适应要非常注重统筹联动。“《国家适应气候变化战略2035》日前由生态环境部联合其他 16 个部委共同发布，未来在地方层面落实的时候，也应该是一个跨多部门、联合行动的过程。这也意味着地方上的能力建设不能只在单一政府部门开展，而需要环保、应急、交通、疾控等多个部门的共同参与。”郭江汶说。
把国家战略细化到地方，将危机管理下沉到社区，也需要具体政策的支持。继6月发布《国家适应气候变化战略2035》后，生态环境部于9月印发了《省级适应气候变化行动方案编制指南》，用于指导各省根据本地情况明确气候适应的重点任务，形成省级方案。但这些方案尚未细化到社区行动的层面。对社区居民来说，一些行动方案仍然需要更具体的政策指导。何昕举了一个例子：现在很多社区的配电房仍然设置在地下场所，“21·7”郑州暴雨之后，当地政府要求把这些配电房转移到地上以避免淹没。这个举动看似简单，但实际上涉及到了配电网的转移和电线的改造，属于基础设施建设的范畴，很难在居委的层面解决。如果没有政策支持，社区很难完成这些改造。
何昕希望能有一个部门来牵头来梳理工作和推进行动。她说，目前基层的执行机构一般是居委会、村委和社工站。“在涉及到不同社区时，工作推进难度会不一样。比如一些城中村社区，因为人员结构复杂，要跨部门联动才能达到效果。如果可以确定一个部门来牵头协调行动，理顺工作，会更有利于大家合作解决问题。”
此外，气候风险评估作为前置性的预防措施也应当与气候适应行动结合起来，以实现防灾减灾。在国际上，一些国家和地区的气候风险评估已较为成熟。一份2021年发布的中英合作报告显示，英国自2012年起每五年发布一次气候变化风险评估（CCRA），识别气候变化对其国内不同地区可能造成的风险，评估这些风险的规模和严重性，为其国家适应计划（NAP）提供参考依据。“气候适应要根据科学的风险评估来行动。”郭江汶说，“目前国内在气候风险评估这一块还处于起步阶段，但已经开始受到重视，新发布的《战略》就强调了风险评估的重要性。未来国土空间规划、城乡建设规划，以及整个社会经济发展的规划，也需要和气候风险评估的结果有机衔接起来。”
“31631”可以全国复制吗
就在河南特大暴雨发生后的一个月，郑州又迎来了新一轮强降水。这次，郑州首次采纳了 “31631”预警模式，公安机关、城市管理、医疗救援等多部门联动协作，并且开启了停工、停业、停课、全市公交停运的“全停”模式。
尽管这一次，郑州采用“31631”模式取得了效果，但该模式能否在全国复制成功还有待时间的考验。郭江汶提醒到，气候适应需要因地制宜，除了借鉴广东模式以外，其它城市也应当根据自己的实际情况做出调整和创新。
“以修建海绵城市为例，国内很多海绵城市试点接下来还有很多改进和提升的空间，要切忌照搬。” 郭江汶说：“从气候风险的角度来说，不同地区的风险种类和风险级别都有所差别，要根据本地的基础设施和资源情况等制定并采取相应的适应措施和应对手段。”
在全球气候变化的大背景下，类似河南特大暴雨这样的极端天气事件未来可能增多。从国家的气候适应战略，到城市的气候韧性提升，再到社区层面的风险意识教育和应急响应，气候适应是一个系统性工程。
“目前政策只到了省一级。市级、社区级的相关政策还没有跟上。” 何昕说：“气候适应既要自上而下，也要自下而上，将两个角度的重要信息结合起来，才能作为有效决策的基础。”
