严冬中的中国光伏产业盼来了国务院层面的政策扶持。
近日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，强调“光伏产业是战略性新兴产业”。会议称，中国“光伏产业当前遇到的困难，既是产业发展面临的严峻挑战，也是促进产业调整升级的契机，特别是光伏发电成本大幅下降，为扩大国内市场提供了有利条件”。
会议罗列的光伏产业当前的主要问题包括：产能严重过剩，市场过度依赖外需，企业普遍经营困难。
就具体政策而言，此次会议提出，将根据资源条件制定光伏电站分区域上网标杆电价，对分布式光伏发电实行按照电量补贴的政策。同时，在中央财政资金支持方面，光伏电站项目执行与风电相同的增值税优惠政策。
今年以来，中国已开始出台诸多政策力挺光伏分布式发电项目，9月国家能源局下发通知要求地方申报分布式光伏发电规模化应用示范区；国家电网[微博]亦出台扶持措施，对于满足一定条件的分布式光伏发电项目，免收相关服务费用。
中国可再生能源学会副理事长孟宪淦认为，这次国务院常务会议的意义在于：其上升到国务院层面的会议，是最高层次对于光伏产业的顶层设计，“最重要的意义是对行业的指导和给市场的信心。”
也有业界人士称，现在的还只是纲领性的意见，需要各部委出台具体的配套文件，这样投资光伏电站才能放心。“其实银行也是投资者，同样需要衡量风险后，才做出决策。”
国家应对气候变化战略研究中心和国际合作中心主任、中国资源综合利用协会可再生能源专委会秘书长李俊峰建议，出台利好政策的同时，还得要把握好节奏，做到有序，“否则光伏产业又疯了。”
此次国务院常务会议还提及，要“加快产业结构调整和技术进步。善加利用市场‘倒逼机制’，鼓励企业兼并重组，淘汰落后产能，提高技术和装备水平。严格控制新上单纯扩大产能的多晶硅、光伏电池及组件项目”。
不过，对于此前业界期待的分布式发电将由审批制改为备案制，此次国务院常务会议并未提及。李俊峰称，“这会是趋势。但是将来即使采用备案制也是有限额的备案，不会说全部敞开。”
区域标杆电价
光伏出台区域标杆电价，相当于向风电看齐。
“太阳能资源分布不一样，每个地区发电的成本也不一样，但是现在我们的上网电价是一概而论的，这是不科学的，此前风电已经出台了分类电价，太阳能一直没有。”孟宪淦称。
中国从2009年8月1日起，风电就按风资源丰度为依据执行四档标杆上网电价，分别为：每千瓦时（度）0.51元、0.54元、0.58元和0.61元。风力资源越好的地区，其标杆电价水平越低。
目前，中国的光伏发电项目执行每度电1元的标杆上网电价。
区域标杆电价对于可再生能源到底有什么意义，有分析人士以风电为例称，上述四类定价解决了之前上网电价相对无序的状况，避免了发电收入价格不确定性所导致的投资推迟与延误，去除了制约风电投资发展的主要因素。
就光伏标杆电价而言，有业界人士称，德国对同一类型的光伏发电项目采用统一的标杆电价模式，并不适用于中国，“德国的国土面积相当于中国的一个省而已，中国的光伏标杆电价得考虑地区差别。”
另外，对于分布式光伏发电，此次国务院常务会议明确将按照电量进行补贴。电量补贴的好处在于，可避免之前类似金太阳项目的初装补贴造成的骗补状况。此前曾有曝光，有的企业低价采购低质组件，并虚报高价，赚国家的初装补贴，而建成的光伏项目甚至一度电都发不出，无法起到节能减排的效果。采用电量补贴，则初装费用不再是业主考虑的关键，如何选择优质组件，以确保全生命周期发出更多的电，则是重要的考虑因素，这样也可以对光伏产品起到优胜劣汰的指导作用。
至于分布式发电的电量补贴资金来源，有分析称可能来自可再生能源电力附加基金。
此外，此次国务院常务会议还提及，“光伏电站项目执行与风电相同的增值税优惠政策。”李俊峰分析称，“这块原来就应该有的，就是上网电价的增值税部分即征即退，光伏应该与风电一样享受这一政策，这相当于把遗留的问题解决了。”
对于“充分发挥市场机制作用，减少政府干预，禁止地方保护”的提法，李俊峰解释道，假设江苏的光伏应用项目，规定只得使用江苏厂商生产的光伏组件，不能用山东的，这将是不允许的。“类似的情况，曾经在风电领域发生过。”
转向分布式发电
中国是全球光伏组件和电池最大的制造基地。占全球50%产能的中国光伏产业，去年以前90%产品外销欧洲。在欧美对中国光伏产品筑起贸易壁垒后，中国国内光伏应用市场的开启，被视为解救中国光伏企业的关键，分布式光伏安装应用更是被寄予厚望。
中国此前以大规模光伏电站发展模式为主。分布式光伏发电是指在用户所在地附近，不用大规模远距离输送电力的光伏项目。
此次国务院常务会议确定的政策措施中称，将“积极开拓国内光伏应用市场”。具体提法是，“着力推进分布式光伏发电，鼓励单位、社区和家庭安装、使用光伏发电系统，有序推进光伏电站建设。加强国际合作，巩固和拓展国际市场。”
中国可再生能源学会光伏专业委员会副主任、秘书长吴达成曾表示，国家正在通过多个项目拉动光伏装机，其中，仅分布式光伏发电到2015年就可能超过20GW（吉瓦）。
此次政策措施中的措辞，对于推进分布式光伏发电用的是“着力”，推进光伏电站建设则用的是“有序”，这是否意味着未来分布式发电将是中国光伏发展的主要方向？李俊峰称，“倒也不是，还是会一块做，哪里适合做什么项目，就做什么。比如西部会是地面电站，中东部会是分布式发电。至于‘有序’，是指不能乱来，不能敞开肚子大吃。”
由于现在光伏制造业环节几乎是全产业链亏损，而随着组件价格的持续下降，光伏电站从纸面上看能够获得不错的利润，于是目前的设备制造企业都在加大光伏电站的投资力度，有一窝蜂而上的趋势。
不过由于配套政策并不到位，即使是龙源电力、中广核太阳能开发有限公司这样的央企目前也难以拿到补贴。一家在美国上市的光伏企业执行总裁称，其公司2010年在青海的20MW（兆瓦）已建成光伏电站，到现在还没有拿到补贴。
民生证券新能源行业首席分析师王海生称，国家也开始关注补贴拖欠问题，目前可再生能源基金归财政部管，之前300亿元的缺口由财政部来补，近期业主将收到被拖欠的补贴。未来可再生能源基金不够补贴，将全部由财政部来兜底，以后并网拿不到补贴的现象将大为减少。
对于分布式发电，王海生预计未来分布式在中国占比50%以上，在全球占比80%以上。东部分布式光伏有效降低了输配电成本，目前的度电成本就低于离岸风电；未来随着技术进步，光伏度电成本的降低，在东部的光伏相对于其他可再生能源形式的成本优势将更加明显。
不过王海生认为，分布式能源示范区未来要走商业模式创新：主要目前不适合业主自建，规模小，单位成本高。若第三方投资，风险类似并高于金太阳。只有通过政府主导商务模式创新，才可能有合理风险/收益组合，政府要对规则进行调整。
有待各部委配套政策
对于上述政策，有光伏业界人士仍持谨慎态度。
一家在国内外均有电站业务的光伏开发企业称，“现在的还只是纲领性的意见，需要各部委出台具体的配套文件，这样投资光伏电站才能放心。我们知道现在相关的部委也正在落实政策，制定细则。我们也在等。”
孟宪淦认为，此次国务院常务会议给光伏企业指出了方向和信心，“但并不意味一蹴而就，这需要一个消化过程。各部委肯定会出详细的配套政策，因为今天（19日）的会只出了一个‘纲领’，具体落实还是要靠各部委的具体政策。”
此前，政府层面进行的与光伏相关的调研，可谓紧锣密鼓。12月6日，中共中央政治局委员、国务委员兼国务院秘书长马凯考察了徐州的保利协鑫、常州的天合光能、无锡的尚德电力。
12月7日上午，马凯在无锡湖滨饭店召开光伏产业发展座谈会，随同的国家发改委、工信部、财政部、商务部、国家电网、银监会等有关部委和央企的负责人，江苏省常务副省长李云峰，尚德、协鑫、天合光能、赛维、阿特斯、英利等光伏企业的负责人参加了会议。
值得注意的是，银行不再对光伏企业进行贷款的问题，正让以民企为主的光伏产业痛苦不已。
据一位电站开发者称，目前仅国开行，贷给整个光伏上下游企业的资金便高达2450亿元。如果没有后续贷款，要收回上述资金则很难。如果要通过拉动国内光伏应用市场救企业，那么按照接下来三年每年电站开发10GW的量计算，一年大致需要1000亿元的贷款。
对于“放开银行贷款”这一期望，李俊峰认为要按市场规律办事，企业盈利有问题，还不了钱，银行没理由继续给贷款。“让银行去赔钱吗？银行贷款不能用放开这个词，对银行的贷款一直是没有管制的。一切都应该是市场行为，如果企业贷款有盈利，风险小，自然会有贷款。”
李俊峰认为，应该适度推动政策，拉动市场，发挥市场的力量，优胜劣汰，而不是政府干预，直接决定哪些企业活下来，哪些企业活不下来。
此次国务院常务会议提及的“善加利用市场‘倒逼机制’，鼓励企业兼并重组，淘汰落后产能”，是否意味着要求政府减少对市场的干预，不要硬撑企业？李俊峰回答，“有这个想法，也有这个意思。”
不过，有为光伏提供辅料的外国供货商称，据其观察，光伏企业最寒冷的季节已经过去，“从我们的客户情况来看，最近订单情况有了转机，拿到了很多明年的单子，有效产能的利用率明显回升。中国的光伏产业已经在‘隧道’中看到了光亮。我们预计明年三四季度将是重要的拐点。”
“小企业可能会倒闭，但政府不会对大企业坐视不管。”上述外企高管称。
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