近日，根据《上海证券报》报道，为落实国家能源局于8月下发的《关于支持分布式光伏发电金融服务的意见》，国家开发银行正在研究制定光伏企业融资细则，意在解决行业普遍存在的融资难问题。
光伏产业作为战略性新兴产业，产业发展初期离不开政府扶持，但国家制定了补贴和操作细则，还要帮光伏企业解决融资问题，“保姆式”的服务未免有点过头。中国作为世界第二大经济体，资本实力极其强大，光伏产业几年间产能飙升，“门外汉”陆续涉水，充分体现了中国资本市场的融资能力，为何还需要政府来帮助企业解决融资问题。究其原因，不是融资太难，是政策过于宽松，根本无法调动民营资本和商业银行的积极性。
政府职能：制定规则不是筹集砝码
对任何一个产业来讲，政府帮助融资是很多余的，不过在产业发展初期，政策极度匮乏，民间资本对新兴事物又不熟悉的背景下，政府帮助企业融资又是必要的。中国政府自2009年以来大力扶持光伏产业，特别是在补贴方面异常慷慨，已经为行业发展初期解决了融资问题。
2009年7月，中国政府正式发布了《关于实施“金太阳”示范工程的通知》，给予并网光伏发电项目总投资50%以上的补贴，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助。仅2009年国家批复装机容量就达300MW，财政补贴近50亿人民币。此后数年，国家又陆续出台了多批次“金太阳”示范项目，总的装机容量达3~4GW，总补贴额度超过100亿。
那时，光伏发电是高精尖的代名词，民间对其很陌生，政府不帮助企业融资就无法开启中国光伏终端市场。事实表明，中国政府的做法是非常明智的，但企业却表现的非常不厚道。“事前补贴”方式门槛很低，只要能拿到电网和路条，就可以拿到一大笔补贴资金。那时的光伏企业以次充好、虚报容量、扩大投资成本、拖延开工，大量骗取国家补贴。有公开数据显示，2009-2011年的“金太阳”示范工程项目中，近八成的装机量，财政部要求收回补助资金，可能超过70亿元。
如果说2013年之前政府助力企业融资是明智之举，则今后政府再次帮助企业解决融资问题就是本末倒置，是对光伏行业过分的“溺爱”。政府不能无限度满足企业的欲望，企业既要清晰的政策，又要资金支持，这样就会彻底抹杀市场的力量，反而助长企业私欲。
在政策和资金方面，政府只能给行业一种，那就是政策。只要政策到位，民间资本参与热情就会高，银行也自然会关注光伏行业。反之，如果政府干预银行，要求部分银行延长贷款期限，降低贷款利率，首先银行不可能言听计从，去给投资回报率缺乏保障的电站项目放款，这种表态无疑沦为了形式;其次，假设银行真正放宽光伏企业融资门槛，如果电站投资收益不如预期，光伏企业存在的危机无疑转嫁给了各大银行。如果电站投资是稳定可期的，国家又何必帮助企业解决融资难题呢?回想光伏产业鼎盛时期，中国各大银行给予光伏产业的贷款和授信额度多达几千亿人民币，仅天合光能、无锡尚德、英利绿色能源、晶澳太阳能、汉能控股集团、中电光伏及超日太阳能这几家光伏业内规模较大的企业就曾获得国开行2450亿授信额度。
所以，银行不是不愿意给光伏行业融资支持，只是产业盈利环境不稳定，没能让银行放心而已!可以预见2013年至2020年中国会成为世界上最大的光伏装机大国，每年光伏产业带动的直接投资会超过1000亿元，间接投资上万亿元，这已经不再是一个处于发展阶段的产业，与今后5~8年中国光伏产业规模相当。反观国外绝大多数中小型市场，投资者需要从银行获得贷款，但更多依赖于基金、养老、风投等资本，这是中国光伏企业可望不可及的。
政策相当于游戏规则，资金如同筹码，无人下注是因为游戏规则不清晰，所以中国政府需回归“东家”的本位，制定清晰而具有法律效力的游戏规则，而不是帮助企业筹集下注砝码。如果游戏规则定不下来，整个“赌局”就没有赢家。
法律尚且打折扣，政策更是不靠谱
《中华人民共和国可再生能源法》自2006年1月1日起正式施行，规定电网企业必须全额收购可再生能源所发电力。2009年12月26日，十一届全国人大常委会第十二次会议，表决通过了关于修改《中华人民共和国可再生能源法》的决定，将新能源电量全额收购制度改为全额保障性收购制度，规定了电网企业提供上网服务的义务，以解决并网瓶颈。
从以上我们得知，光伏发电并网是受法律保护的，理应不存在并网难问题，而实际情况是西部大型地面光伏电站并网问题依然非常突出，以新疆为例，2013年末新疆在建光伏项目约为110个，到年底实际并网率约为25%，大量电站仍处于晒太阳阶段。有法律保障的前提下电站仍不能并网，行业不禁要问，国家出台的政策又有几分可信度!
电站并网难其实损害了法律的公信力，电网企业基于自身利益考虑，不愿意接收光伏发电，其本身存在的违反行为并没有得到相应的法律制裁。但更重要的原因在国家层面，国家只明确了电网企业的法律义务，却忽视了当下电网接纳能力和电网建设速度，当光伏发电短时间内迅速发展，已经超出原有规划时，不是电网不愿意接纳的问题，是客观存在的硬件设施不足，让光伏发电无法并网，国家也因此找不出制裁电网企业的理由，全额保障性收购更是变成了一纸空文。
在中国所有重要光伏政策中，并网几乎是惟一一个拥有法律保障的政策，其他政策虽然日益清晰，但丝毫不能引起民间资本和银行的关注，毕竟政策不等同于法律。没有法律做保障，国务院表态再多，媒体如何叫好，都不能让资本动真格，最后政府不得不依赖国家开发银行来为建站企业提供融资支持。
中国光伏企业深知目前在中国建设光伏电站风险还是很高的，所以他们也只有拿着国开行的钱才敢建设，如果把电站资产作为抵押，获得国开行的贷款支持，不用对贷款额提供等额贷款担保，实际上等同于拿着国家的钱来赚取国家的补贴，企业风险少了很多。一位一线上市光伏企业CEO曾告诉过笔者，“政府会对光伏企业的投资情况作出测算，最终的政策调整肯定是不会让投资企业吃亏，但也不会给予企业理想的投资回报率。”
中国政府其实固化了光伏行业的发展模式和盈利模式，按照目前的发展情况，中国光伏产业发展再快也不会迎来市场化，民间资本和商业银行对此不感冒，企业融资渠道偏窄，民营企业的创新力会被彻底抹杀掉。
相较于欧洲、美国、日本等重要光伏市场，中国政治体制相对特殊，国家高层任期一般会保持在10年左右，政策的连续性强。只不过这些都是基于常识判断，光伏电站的运营期限为25~30年，执政群体至少会更换3次，谁也不敢保证政策的执行能够到位，能够不会随着高层变化而变化。退一步讲，就是在高层一届任期内，光伏补贴政策也可以自由变化，弹性太大，与高回报率相比，资本市场更看重投资的稳定性，这是目前所有光伏政策所不能满足的。
随着中国光伏终端市场的扩大，电站建设审批制不能取代登记制，国开行成为电站建设的资金来源，民营企业在这一轮竞争中会处于劣势。第一，终端市场有风险，民营企业很难向资本融资，也就无法发挥民营企业的创造力，新型商业模式更是无从谈起;第二，国有企业都属于集团化企业，他们既可以按照国开行政策获取资金，又有足够的资产做担保获得商业银行贷款;第三点最为重要，国有企业不怕亏，也不是把盈利看的特别重要，他们或许会为了投资而投资，或为了完成国家指派的可再生能源发电指标而大量建设电站，为今后国家可能提高可再生能源指标而做准备;第四，政策无保障电站交易无从谈起，民营企业通过出售电站来获取现金流的商业模式至少在几年之内不会实现。对于民营企业来讲，建设分布式电站才是其强项。
总之，中国光伏政策普遍缺乏执行力和公信力，在资本眼中光伏政策根本不靠谱，这是整个光伏业所面临的最大问题。
政策法律化是解决一切问题的核心
中国光伏政策存在点多面广的弊端，每个新型政策起到的最大作用就是引发一段时间的抢装，对市场长期的带动作用非常小。中国当前过度依赖于大型地面电站，电网结构不支持这种发展方式长期出现“大跃进”，最终还必须靠分布式发电，而政策法律化是解决一切问题并引领转型的核心。
国家政策必须上升到法律的高度，政府政策不能朝令夕改，有些电站政策是需要政府明确表态，即便没有专门立法，也要以政府的信誉做担保，让企业放心。比方说，政府对电站补贴年限就是一个定值，补贴额度可以每年灵活调控，企业在当前政策下可以清晰计算出光伏电站的投资回报率。再比方说，政府对分布式和大型地面电站的发放流程和发放期限也是明确的，确保企业在规定的时间点内拿到国家补贴。同时，政府需对未来5~10年的光伏装机量和补贴数额有一个明确的规划，说明每年的补贴总额和资金来源问题，不要只做规划，只做表态，通过点点滴滴的践行承诺来打消投资企业的顾虑。从这个角度看，国家“十二五”规划需要明确的是补贴总额问题，因为光伏发电的成本在不断变化，设定光伏装机量是没有意义的，不如设定每年的补贴数量，然后根据不同的补贴额度来决定每年开启多大的光伏市场。其实，最好的办法就是把有些问题写进可再生能源法中，以光伏为代表的新能源产业肯定会逐渐壮大，立法支持是早晚的事情。
补贴年限和发放情况执行到位，资本最大的心病其实就能够落地，并网问题反而不是政府最应该关注的问题。笔者认为，在并网方面，企业不能埋怨政府，并网问题不是朝夕之间就能够解决的，当前中国普遍采用“事后补贴”方式，既然知道并网难或者知道电网随时可能会限电，企业又为何选择在某些地方大力建设地面光伏电站呢?这是对自己不负责任，不能把自身问题转嫁到国家层面，中国电网的接纳能力就是不足，或者说在很多地方火力发电的优势过于明显，企业不能指望电站建设好了，让政府解决这些问题。
笔者认为，中国政府解决并网难问题不是靠投资电网建设，也不是靠行政命令，而是通过政策引导企业往分布式方向发展，这就需要削减大型地面电站的补贴额度，加大对分布式发电系统的补贴力度。大面积建设地面光伏电站需要涉及到能源改造问题，需要大力投资建设新型电网，这种做法显然会浪费极大的社会资源，电网企业也没有积极性。反之，分布式系统对电网的压力会小很多，有利于行业大面积发展，分布式发展壮大了，单个系统肯定不存在并网难问题，反而会倒逼电网企业的改革。
当前中国光伏补贴政策存在的很大问题就是重视分布式发电，却给予大型地面电站更优惠的政策，地面电站补贴额度为1元/度，明年可能会降低到0.9元/度左右，在企业眼中投资大型地面电站的稳定性强于分布式系统，他们更倾向于前者，国家并网压力可想而知。
国家还需尽快出台光伏电站质量标准，这种标准有利于企业从银行中融资，也可以帮助电站资产实现证券化，即以电站的未来收益作为抵押，通过在证券市场出售以获取资金。没有标准资本就无法鉴别好坏，投资也就没有了参考依据。
最后笔者想强调，分布式补贴尽管很高，但是，由于存在屋顶的产权和用电量的不稳定等问题，仅仅依靠现有的政策，前景依然不容乐观。这些问题属于投资者和业主之间的问题，恐怕很难通过政策来彻底解决，中国发展光伏产业的方式还需摸索。政府能够做的就是把政策尽可能的制定好，来吸引资本进入。
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