值得一提的是，“路条”买卖从一开始就有，从未间断，无论国企还是民营都参与其中。"路条"的本质是资源的开发权，其性质与煤矿、铜矿的开发权完全一样。这个开发权可以为投资人带来可观收益，因此投资人才愿意支付一定费用购买"路条"。集中地面电站的建设简便、收益稳定，“路条”的买卖也全部集中于此，私下被投资人称为“光伏房地产”。这也是为何“路条”买卖中，集中地面电站行情火热，分布式却无人问津的根源。
现在的政策是严禁单纯“路条”买卖，但鼓励电站建成之后的电站交易，希望借助文件中的"禁止路条买卖及项目备案企业大股东变动后应重新备案"等条款限制黄牛党。这种方法同当年铁道部打击倒卖火车票的效果差不多，在大面积推广网上订票之前，黄牛党屡禁不止，原因在于资源分配机制出了问题，无法实现最优配置，黄牛作为中介就顺势登场了。
国家能源局已取消了项目审批制，将权力下放到地方并采取备案制。但受补贴规模限制，中国光伏电站每年新增装机有上限，备案制是有限资源下的备案。谁能备案，怎么备案，由地方政府决定，而且往往是一个主管领导来拍板决定，形成事实上的隐形审批权，其不透明更甚于审批权。光伏"路条"分配是行政制，开发却是市场制，自然无论出台何种政策都无法杜绝黄牛党作为中间环节，起到资源二次分配的作用。
对于地方政府来说，连采购一些文具往往都要走公开的招标程序，可光伏地面电站如此稳定收益的项目却没有什么规定程序，仅依靠一个备案，自然会出现可运作的寻租空间。有当地政府资源的皮包公司闻风而动，将备案文件拿下，一倒手就卖给真正的开发企业。不少人对此感到疑惑，特别是政府监管者，既然备案不收费，开发企业资质总好过黄牛党，干嘛不直接找当地政府备案，而去花大价钱买“路条”。
答案也很简单。市场经济下开发企业，已在自己备案成本和买"路条"费用之间进行了对比，选择对自己利益最大化的方式。毫无疑问，没有一个透明、公开的资源分配机制，企业很难通过正常渠道获得同等的商业机会。也不能把板子打在某一个主管官员身上。试问如果三家资质差不多的央企都来备案一个50M的光伏项目，他应该把项目给谁?对于官员来讲，最安全的选择是谁都不给，不去做就不会错。这是为什么很多省份在9月甚至10月份都没有分配完自己手中的地面电站配额的重要原因，实在是哪家企业也得罪不起。后果是，分配的人压力很大，被企业轮番公关，分配的过程多种博弈、旷日持久，最终电站的建设需要在很短周期内完成，质量难免要打折扣。
问题还是现有的政府管理体系缺乏制度设计，在没有建立起合理的筛选机制之前进行备案，不利于规范市场。行政审批固然问题较多，但在总量有限前提下，仅靠备案制无法有效择优去劣。此类问题并不单独出现在光伏项目，其他行业同样存在。因此，在市场竞价的大前提下，既能保证质量又能公平竞争的筛选办法是企业、投资人都很热切盼望的。从国际经验来看，招标制是通用竞争模式。德国的模式比较先进，但需要配套相应成熟的社会管理体系。对此，我们要进行适合中国国情的制度创新。之前金太阳工程的招标一直备受诟病，还出现骗补等问题。究其原因，招标过程只注重低价，而忽略对质量的约束才是根本原因。
国家能源局对光伏的支持，从初始投资补贴转到发电量是正确选择，已能在一定程度上鼓励优质项目了，但还远远不够。光伏是长周期项目，为避免开发商仅看短期利益而降低质量，应在项目分配时就区别对待。各级政府应参考国家能源局的思路，启动以保证光伏电站发电量为基础的招标制度。同时建议国家能源局从上层引导地方政府推广市场化的资源分配模式，重点加强后期的监管。具体办法，地方政府可根据各地的光照资源，设定最低发电量标杆，开发企业在此基础上进行发电量的竞争，承诺最高年发电量的企业中标。
每年年底，政府可根据电网数据(需包含弃光部分)对开发企业进行发电量审计，如果发电量低于之前的保证，可扣除相应补贴作为电量不足的罚金。此举可将质量差的开发商淘汰出局，解决"路条"暗箱操作问题，并对开发商的后期维护形成监督，避免出现电站几年后就缺乏维护的现象。
对于地方官员来讲，公开招标也有利于他们工作开展。毕竟，好的开发商意味着更优的电站质量，否则一旦出现起火等事故，对市场、当地政府都是巨大的打击，而且减少寻租空间也是对官员的保护。
(本文作者介绍：中国循环经济协会可再生能源专委会政策研究专管，长期致力于研究新能源政策和投融资创新模式。)
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