[page]法律成“一纸空文”
2009年12月26日,十一届全国人大常委会第12次会议表决通过了《中华人民共和国可再生能源法修正案》,该修正案对2006年1月1日生效的《可再生能源法》一共做了8处修改,自2010年4月1日起施行。
《可再生能源法》作为指导可再生能源发展的基本大法,自2005年通过之后便遇到了难以实施的尴尬,此次对该法广为关注的修正从启动到通过仅花了半年不到,而获得业界各方的一致认可和接受,显示了新能源与传统化石能源之间的矛盾并非想象中那么难以化解。
对比修正案和原法条,最为重要的修正体现于对原第14条——“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议,全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量,并为可再生能源发电提供上网服务”的修改。该条此次修改为:“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度”,并补充3段具体内容。
从“全额收购”改为“国家实行全额保障性收购”,虽看似差别不大,但对于解开可再生能源产业发展之“纠结”,却甚为关键。
可再生能源（包括风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源）的供给方是发电企业,收购方是电网企业。修正前的《可再生能源法》仅仅规定了电网企业的义务——“全额收购”发电企业的可再生能源电能并提供上网服务,而没有对发电企业的义务做出相应规定。在现实操作中,发电企业出于利益考量、机制掣肘以及新能源发展现状等主客观原因,往往以电网安全为由拒绝新能源并入电网,使“全额收购”的法条形同虚设。
从电网企业的利益考量上看,目前传统煤电的上网电价约为风电的一半,太阳能发电的1/4,生物质能发电成本则更高,电网公司当然愿意采购更便宜的煤电;此外,《可再生能源法》规定电网企业有建设电网接入新能源的义务,因此电网公司还需承担接入可再生能源的建网成本,其中包括变压器、变电站等一系列配套设施建设。由于很多风电场位于风资源丰富但不适于人居的偏远地区,超出现有电网覆盖范围,而电网建设是一个需要长期设计和规划的过程。业内人士介绍,新建电网成本可达80万—100万元/公里。“电网没建好,全额收购就没法实现。”中国法学会能源法研究会副会长兼秘书长、曾任发改委能源经济与发展战略研究中心主任的吴钟瑚对《商务周刊》说。
虽然为了支持可再生能源的发展,国家规定从目前的电费收入中抽取0.002元/千瓦时用于补贴可再生能源,但业内人士介绍,该专项补贴的结算周期长,流程复杂,有时还存在资金不到位的情况。按照2009年3.64万亿千瓦时的全国用电量计算,该笔补贴仅为73亿元,相对于每年都超出规划的可再生能源产能增量来说还是“很差钱”。“发电量增加,补贴就要增加,风电今年又翻了一番多,太阳能还要钱。”国家发改委原能源研究所所长周凤起对《商务周刊》说,今年电费附加肯定要从2厘提到3厘钱,明年3厘够不够还不知道。
当然,电网企业拒绝收购可再生能源的理由不会是利益计算,而是更理直气壮的安全问题。由于可再生能源尤其是风电存在波动性、间歇性和不稳定性,比如在低电压穿越技术上不达标,的确可能对电网造成严重冲击,据说2009年辽宁白城就曾因风电不稳定发生过大面积停电事故。一位业内人士称:“电网企业就说你这个电我接受不了,发电企业也不敢跳出来说电网企业违法。”
当电网企业和发电企业各执一端,“市场之手”已然失效,而《可再生能源法》则因为没有涉及“全额收购”的实施细则而成了“一纸空文”。该法颁布三年多,我国可再生能源产业形成了一方面设备产量和装机容量连年翻番,另一方面可再生能源又入不了电网,“1/3的风机在空转晒太阳”的错位。
从“全额收购”到“全额保障性收购”
2009年底哥本哈根气候大会召开之际,严重依赖于煤电的中国在此前向全世界宣布节能减排的目标是到2010年单位GDP能源消耗量减少20%的基础上,进一步承诺到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％－45％,非化石能源占一次能源消费的比重达到15％左右。在此宏伟目标下,再加上煤价大涨,可再生能源产业的矛盾积累已到了“刻不容缓”的程度。“制定法的一方觉得原来的法难以执行,下面的企业觉得全额收购的问题始终没有落实,价格问题也没有得到解决,另外经费来源在原来的法里也没有说法,”吴钟瑚说,“我想全国人大是在听取了各界的意见之后决定修正这个法。”
2009年中,发改委能源局、全国人大环境与资源委员会等部门召集产业各界商讨修正《可再生能源法》。半年时间历经两审,“全额收购”表述被修改为“国家全额保障性收购”,其中的“保障性”含义即明确了电网企业、发电企业以及政府三方的责任和义务,使“全额收购”更可操作。
修正案第14条中规定电网企业的义务有二,一是“应当与按照可再生能源开发利用规划建设,依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议,全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量”;二是“应当加强电网建设,扩大可再生能源电力配置范围,发展和应用智能电网、储能等技术,完善电网运行管理,提高吸纳可再生能源电力的能力,为可再生能源发电提供上网服务”。
而发电企业的义务除了上述要“按照可再生能源开发利用规划建设,依法取得行政许可或者报送备案”,和供应“符合并网技术标准”的电能之外,还“有义务配合电网企业保障电网安全”。
吴钟瑚解释到,“保障性收购”的第一层意思,是可再生能源发电的建设要纳入到规划中来,以保障电网衔接和资金来源,使电网和电场建设能够同步,保证将来建成之后能够全额收购;第二层意思是电源点必须符合规划,不能乱建,规划之外可以不收购;第三层意思是电力必须符合电网入网的技术标准,包括电压、体量、稳定性等等,不能因为接入可再生能源而影响电网安全。
“这是对双方的约束,体现了法律的公平原则,这样全额收购才能在技术意义上得以实现。” 他说。
也即是说,只要发电企业的可再生能源属于“规划内”且“符合并网技术标准”,电网企业便有义务加以“全额收购”。这其中的所谓“规划”则是指政府的义务:“国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门,按照全国可再生能源开发利用规划,确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重,制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法,并由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实”,且规划在通过之前要征求企业专家和社会各方面的意见。“以前很多风电场的建设是盲目的,就是打个招呼,没有纳入规划。”吴钟瑚说。
对于众所关注的“并网标准”,据周凤起介绍,标准一定会是多方在一起讨论决定后由质检总局来发布,主要的指标是低电压穿越和有风无风补偿,“按照国际惯例,接入之后不能危及到电网安全,因为能源清洁与电网安全相比还应该放在第二位,如果电网不安全断了电,那什么电都没了”。[page]国际上发展可再生能源有两种模式,一种是定额制,即对电力供应商（电网企业）规定一个定额,让其收购一定比例的可再生能源以完成法律义务;另一种是对电力终端用户规定一个比例,强制其消费一定比例的可再生能源。吴钟瑚认为,中国走的“全额保障性收购”是第三条道路,“虽然没规定配额比例,但必须符合规划,也有一定弹性。”
“最低限额指标”争议
业内人士向《商务周刊》介绍,在修正案讨论中,最初有电网企业针对“不具操作性的全额收购”提出两条修改意见,一是修改为“最低限额指标”;二是限定被收购可再生能源“须符合并网标准”。全国人大在听取了“方方面面的意见”之后,最终坚持采用“全额保障性收购”的法条,即保留了第二条修改意见,而未采纳第一条。
但其间并非没有反复。2009年8月28日十一届全国人大常委会第10次会议初次审议《可再生能源法修正案（草案）》,并将其在中国人大网全文公布向社会公开征集意见时,仍在第14条里增加了“有关部门制定全国可再生能源发电量的年度收购指标和实施计划,确定并公布对电网企业应达到的全额保障性收购可再生能源发电量的最低限额指标”,以及“明确规定电网企业应当依据前款规定的最低限额指标,与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议,收购不低于最低限额指标的可再生能源并网发电项目的上网电量”等内容。
国务院参事、中国可再生能源学会理事长石定寰对《商务周刊》解释为何最终未采用“最低限额指标”时说,“大家说如果你有一个最低限额,那完成了最低限额之后,再多的你还要不要？”周凤起指出,“最低限额指标”未被启用是因为它和“全额保障性收购”是自相矛盾的,“'全额保障性收购’就已经有一个限额了,再来一个限额,满足谁为主呢？”而中国风力发电设备生产商的龙头老大金风科技(002202,股吧)副总裁王相明认为,“最低限额”的一大问题同样是不具可操作性,“风电比较不稳定,风大风小不一定,最低限额定了以后,如果风小了最低限额完不成,发电企业肯定吃亏;风大了电发多了电网企业又不要,那也是一个问题。”他对《商务周刊》说,“而且最低限额以什么标准来定？不说各地自然情况不一样,就比如我搞了一个发电效率非常高的新技术,按最低限额收购的话,那么我效率最高、发电最多的企业反而吃亏,这不是阻碍技术进步吗？”
亮点与未尽事宜
在石定寰看来,本次修正案有三大亮点,除了上述“全额保障性收购”,以及将规划的内容和地位都通过法律形式确定下来这两个亮点之外,还有一点是成立可再生能源基金,并明确了基金的来源为国家财政补贴和电价附加费。修正案中规定:“国家财政设立可再生能源发展基金,资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等”,而原法条中仅表示“国家财政设立可再生能源发展专项资金”,并未明确资金来源。
“要让可再生能源在发展的初期阶段还不能平价上网的时候能健康发展,没有钱这个事情就不行。” 石定寰说。
周凤起对本刊解释为何要将可再生能源附加“资金”改为“基金”:“附加资金实际上提高了可再生能源的上网电价,电网公司收了电费要交税,这个税金实际上还是从老百姓那里收来的,把这些电力附加、财政拨款以及其他收入都变成基金之后,用来支付增量成本,同时也可以拿这些钱来支持产业链的完善等等,更符合取之于民用之于民的原则。”
王相明坦言,作为一家新能源行业的领军企业,金风科技非常关注本次《可再生能源法》的修正,在第一时间看到记者发给他的修正案文本后,他兴奋地在电话中对记者表示:“我们觉得比上一版有很大进步,'全额保障性收购’照顾了各方的利益,有了这一条,整个法在核心方面就立住了。”但他同时希望,作为市场准入的一个通行证,全额保障性收购中对于“并网标准”的具体要求尽快出台,而且一定要做成国家标准,而不能是企业标准,因为上一版法律就是由于没有具体标准而导致无法执行。
这也代表了业界的一个普遍担心,《可再生能源法》是一部“上位法”,全文不到5000字,还需要通过一系列配套的规章、制度、法规加以细化。“这是一个可操作的基本大法,但同时如果不制定具体实施细则的话,法在实际中也会落空。”石定寰认为,此次修正后还有大量细化的工作要跟进,相应配套的细则应抓紧出台,比如上网技术规范的制定与实施监督,全额收购的实施办法,电价全网分摊到底定多少合适,基金谁来管理,管理办法是什么等等。
可再生能源企业家俱乐部执行副主任施天艺博士认为,《可再生能源法》的修订为接下来一系列的配套政策打下了良好的法理基础,接下来一系列的法规,比如《可再生能源上网电价及费用分摊管理试行办法》、电监会的《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》、发改委价格司的《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等会陆续修订后出台。
此外,王相明注意到,此次修正案对于可再生电力在区域电网间的流动不畅问题仍未加以关注。他认为可再生能源在电网间的调度对于缓解风电过剩非常有效,在技术上也没有任何障碍,唯一的阻碍是利益和规章制度。“现在的调度技术很发达,火电调度都没有问题,但风电调度电网就不支持。”他说,“如果在规划里面规定电网企业像发电企业一样必须承担多少比例的可再生能源的传输任务,这个问题就好解决了。”
目前我国仅在《可再生能源中长期发展规划》中对发电公司有此配额制要求,即五大电力公司可再生能源装机发电量2010年要达到3%,2020年要达到8%,对电网企业则没有明确的要求。
免责声明：本网转载自其它媒体的文章，目的在于弘扬科技创新精神，传递更多科技创新信息，宣传国家科技政策，展示国家科技形象，参与国际科技舆论竞争，并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责，在此我们谨向原作者和原媒体致以崇高敬意。如果您认为本网文章及图片侵犯了您的版权，请与我们联系，我们将第一时间删除。
