2011年5月9日—10日，第三轮中美战略与经济对话在美国华盛顿举行，中美在清洁能源领域的多层次互动成为关注焦点。5月9日，世界自然基金会发布报告指出，中国清洁能源技术的产值超过640亿美元，居世界第一。毋庸置疑，中国正以积极的姿态向清洁能源大国迈进；清洁能源领域已然成为未来中国政治、经济、外交和科技面临的战略性重大议题之一。
清洁能源已成为大国交往的重大议题
与其他国家重大利益相同，能源与政治已经成为国家外交政策一个整体中的两面，特别是在各国均视能源为国家安全根本保证的背景下，能源无疑是政治交往与谈判中的筹码，一旦掌握了能源问题的主动权，也就自然可以获得在众多国际问题上的发言权和主动权。并且，对于中国来说，更为急迫的是，作为世界上第二大能源消费国和主要温室气体排放国，中国面临着全球压力，中国的清洁能源战略必然具有全球意义。
以中美清洁能源合作为例，自1979年双方签署中美科技合作协定以来，能源科技合作一直是双方合作的重要内容。1997年双方发起了中美环境和发展论坛，促使双方高层对能源、环境、科技、贸易和发展问题的一体化予以关注，在某种程度上可以将它看成中美战略经济对话（SED）的前身。2006年以来，中美战略经济对话议程将能源、环境和技术创新问题包括进去，这就表明科技议题高度渗入了国际合作领域。2009年中美两国首脑会谈发表联合声明，强调双方开展清洁能源合作的重要性，双方同意成立中美清洁能源联合研究中心，承诺在未来的5年中共同投入1.5亿美元用于联合研究。第二轮对话中，中美双方签署了5项新能源合作协议，26项成果中12项和新能源有关。第三轮对话所达成的战略轨道下的48项协议中，有15项直接涉及能源。
与欧盟清洁能源合作方面，中国与欧盟建立了能源合作大会机制，开展了中欧气候变化部长级对话与合作机制，启动了中欧清洁能源中心项目，中国与德国、英国、法国等国在燃煤近零排放、电动汽车和节能建筑、核能等领域开展了广泛的合作。
鉴于能源科技国际合作的重要性，如何在新的国际形势下，转变观念、确立重点、明确思路尤为重要。
首先，在思想上，要转变把清洁能源国际科技合作的作用主要局限于获得更多的国外资金或实物援助的观念，要充分认识到通过清洁能源外交把握、运用和加强中国话语权的时机已经到来。目前能源问题是全球议题中的热点，中国能源问题的研究和传播已经成为国外政策研究的焦点，并且成了国际舆论的重要组成部分。
其次，在制度上，鉴于能源外交的敏感性与重要性，当前中国应寓能源外交于周边外交、多边外交、大国外交、经济外交之中，为中国能源全球配置体系创造良好的国际环境。
再次，目前在全球能源外交中，中国还是个“小伙伴”，在主要能源组织中缺乏足够的发言权，更谈不上主导权。中国目前不是具有法律约束力的主要国际能源组织的成员，游离于西方主导的国际能源合作体系之外，容易被国际体系、规则和惯例“边缘化”。中国参与的国际能源合作组织往往是协调型或对话型组织，而诸如同盟型与协作型等有法律规则的国际能源组织则并未加入。应在充分研究论证的基础上，适时加入相应的国际组织，参与国际规则的制定，加大话语权。
全球能源外交战略重心转移
一般来说，能源外交主要涉及三个领域：传统（化石）能源的跨国开采和贸易；清洁能源和新能源的技术研发和市场培育；能源资本市场的国际化经营。以往，国际社会在能源领域对中国的关注主要集中在：由于中国是工业化的后来者，中国能源企业在世界各地获取能源，从而闯入了西方国家的势力范围，他们因此制造出“中国能源威胁论”，并通过各种方式为中国获取国外能源设置障碍。如2005年中海油竞购尤尼科案造成中美能源摩擦，进而影响了双边关系。
以前国际能源问题的关注焦点在于到处找油找气；2008年金融危机以来，国际上对能源问题的关注焦点逐步发生了重大转变：发达国家纷纷转向清洁能源（包括传统能源的清洁化以及可再生能源）、能效和节能、智能电网等领域，并开始探讨公共财政如何支持以及大企业下一波的投资方向。正是基于这些新变化，国际社会对中国企业购买、投资海外油田气田已没有金融危机前那么敏感，转而对中国发展清洁能源给予了高度关注。
2010年5月12日，美国参议院公布了《国家能源法案》（又名“气候与能源法案”）的草案版本，法案的核心思想便是美国能源供应要实现自给化，实现最大程度上的“自给自足”。
2010年11月29日，美国总统科技顾问委员会（PCAST）发布报告《送呈美国总统：通过一项综合的联邦能源政策加速能源技术转变的步伐》，报告的最重要建议是：奥巴马政府需要建立一个新的流程，以形成一套更加和谐与健全的联邦能源政策，其中的主要部分就是加速能源科技创新。2011年5月10日，美国能源部发布了2011年战略规划，对通过科技创新应对能源、环境以及核安全的挑战，确保国家安全与繁荣规划了蓝图。该战略规划分为四个部分，第一部分就是尽快而有效地促进美国能源结构的转变，确保美国在清洁能源技术方面的领先地位。
这些世界政治顶层议程的变化与动向都充分说明了，美国正在促进一个新的全球清洁能源投资市场的形成，利用它来推动国际气候变化谈判，为本国占据未来世界中能源领域的制高点。
中国与发达国家的认识差异
笔者认为，中国与发达国家对清洁能源问题的认识，以及对彼此的预期，存在四点主要差异和分歧，由此造成了一些误解和摩擦。
首先，在对清洁能源和气候变化相关问题的认识上存在诸多差异，特别是对国际气候变化合作的“共同但有区别的责任原则”存在理解上的明显分歧。以美国为例。美国提倡“祖父原则”：即维持现状，当前有多少排放，是今后排放量分配的基础。而中国则强调按照经济发展的需求做出安排，更强调人均排放原则，希望通过合作谋求共赢。此外，在国际合作方式上两国也存在着差别：中国希望在联合国框架内通过多边协商谈判来解决全球的能源环境问题，美国往往从单边的大国角度，谋求通过联合国框架之外的机制来解决，如“G8+5”。
其次，在合作的概念上存在分歧。中国更多地强调合作中的相互交换、互惠的一面，发达国家则更多地强调两国对第三方或两国共同面临的问题采取相似的、协调一致的立场。例如在中美海外能源合作问题上，中国希望更多加强双方在油气勘探开发、技术转让等领域的互惠合作；美国则强调中方应与美国一道对某些不跟从美国的能源富国采取与西方一致的遏制政策或至少不加强与其能源合作，突出的是与美国的配合、协作。
再次，在清洁能源核心技术转让、资金援助上意见不一。在技术转让方面，中国主张技术转让应优先安排，发达国家应考虑发展中国家的实际情况，以优惠条件转让新技术。发达国家则极力推动技术转让的完全商业化，强调技术为私营企业所有，政府无权干涉。
第四，中国被征收“碳关税”的可能性极大。《美国清洁能源安全法案》所谓“碳关税”条款规定，从2020年起，对不接受污染物减排标准的国家实行贸易制裁，具体的措施将表现为对包括中国在内的未达到碳排放标准的外国产品征收惩罚性关税。研究表明，如果征收碳关税，中国产品出口的总体税负将在20％左右。按目前欧盟碳排放交易市场价格（45美元/吨CO2）对中国产品征收碳关税，将使得中国企业每年增加约550亿美元额外负担，中国进入欧美市场的产品关税将从目前3%—4%的水平上提高约14个百分点。
目前机电、建材、化工、钢铁等高碳产业占据了中国出口市场一半以上的比重，如果开征“碳关税”，短期内必然会对上述行业造成严重负面影响。并且，按照技术互换协议条款规定，如果想在清洁能源领域获得美国的技术支持与援助，就必须接受美国的减排标准，这就相当于同意美国针对中国进口企业征收碳关税。我们应谨记欧盟REACH指令（全称《关于化学品注册、评估、许可和限制法案》）带来的教训，在“碳关税”问题上应及早分析其影响，并提前采取应对措施。
国家战略的顶层设计
纵观近几年来诸多重大国内外高层会议等传递出的信息，折射出世界政治顶层议程的变化：金融风暴引发对西方价值观的反思将影响全球经济一体化进程；美国在国际政治中的霸权地位显著衰减，世界力量分布格局出现新动向，国际社会期待中国更好地发挥领导作用，这给中国带来了机遇和挑战；环保主义者的运动逐渐强势，并出现环保价值一元化的倾向。毋庸置疑，这些思潮将深刻影响未来世界格局，中国必须对此认真研判，在新一轮全球化中找准位置。
在清洁能源国际合作国家战略方面，中国的基本原则和态度应包括如下五点：
1.中国的基本态度应当是立足现有国际清洁能源格局，不挑战、不试图打破既有的能源利益分配。
2.中国的清洁能源合作应当是全方位的。应当考虑政府与企业两个层面的合作。既参加有关国际组织的协调、对话机制，也要鼓励能源企业走出去。
3.中国应当加深与全球层面国际清洁能源组织的合作程度，拓展与区域层面国际组织的科技合作，特别是在中国作为重要成员或主要成员的国际组织中推动创建清洁能源合作的政治框架。
4.要加强与主要能源消费国的协调，特别要注意避免清洁能源竞争关系的政治化，避免直接冲突。从清洁能源合作的发展历史看，双边合作的紧密程度直接决定了在面临突发事件时一国抵御风险的能力。
5.作为世界主要能源消费国和二氧化碳排放国，中国应当积极参与、尝试主导清洁能源合作的重要议题，在全面参与协调型或对话型组织的同时，积极争取在同盟型和协作型国际组织中的话语权。
（作者单位：科技部高新司能源与交通处，中国科学技术信息研究所）
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