目前，我国已经初步形成了以煤炭为主体、电力为中心、石油天然气和可再生能源全面发展的能源开发利用总体格局。近年来，在政策和市场环境的共同推动下，我国可再生能源发展迅速，政府和行业企业采取多项措施来促进消纳，但依然面临两大问题：一是“弃风”“弃光”问题严重。2015年全国风电平均利用小时数1728小时，同比下降172小时，全年弃风电量339亿千瓦时，平均弃风率15%。2015年光伏全年平均利用小时数为1133小时，在西北地区出现了较为严重的弃光现象，如甘肃弃光率达31%、新疆自治区弃光率达26%。二是可再生能源电力补贴资金缺口以及可再生能源电价附加压力较大。
我国《能源发展战略行动计划(2014年~2020年)》提出“着力优化能源结构，坚持发展非化石能源与化石能源高效清洁利用并举，要大幅增加风电、太阳能、地热能等可再生能源和核电消费比重。到2020、2030年，非化石能源将占一次能源消费比重分别达到15%、20%”。目前，距离规划目标还存在一定的距离，因此，在当前能源革命和电力体制改革背景下，不断完善促进可再生能源开发利用的体制机制、促进我国可再生能源的大规模发展、转换能源发展模式以及提升能源利用水平，成为当前我国可再生能源发展的主要任务。
2016年3月3日，国家能源局正式发布了《国家能源局关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，由于现阶段我国还不完全具备配额制所需的市场和交易条件，此次《指导意见》并非真正意义上的可再生能源配额制;然而《指导意见》的出台却标志着我国在近期、甚至在可预见的未来将逐步推进可再生能源配额制。《指导意见》主要包括五大核心内容：一、建立明确的可再生能源开发利用目标;二、制定科学的可再生能源开发利用规划;三、明确可再生能源开发利用的责任和义务;四、建立可再生能源开发利用的监测和评价制度;五、完善促进可再生能源开发利用的体制机制，建立可再生能源电力绿色证书交易机制。总体来看，此次《指导意见》是符合我国国情的“中国式配额制”与“统筹规划”的有机结合，具有较强的可操作性;《指导意见》以目标为导向，因地制宜地增加各省(区、市)可再生能源的市场空间，从而解决地区可再生能源难以消纳、补贴资金缺乏等问题，这将成为促进我国可再生能源发展的有效途径。
首先，《指导意见》明确提出2020年全国非水电可再生能源用电占比达到9%，具体分解到各省(区、市)的指标在5%~13%范围内不等，并给出了非水电可再生能源电力消纳量比重指标的具体核算方法。配额指标分解到具体各省(区、市)，有利于各地区根据自身资源状况和能源消费水平，制定符合实际情况的开发利用计划，易于指标落实。此次《指导意见》虽非真正的配额制制度，但可以初见端倪。配额指标的落实，将有效提高可再生能源在能源消费结构中的比例，从而有效解决资源配置、并网接入、系统规划等当前可再生能源开发利用中存在的主要问题。
其次，《指导意见》提出各省(区、市)能源发展规划应以配额目标为依据制定科学的可再生能源发展规划。我认为，未来中国电力系统在市场环境下、在大规模可再生能源并网所形成的混合能源时代条件下，如何在规划层面和运行层面同时实现电力系统总体优化是面临的最有挑战性的问题。加强电力系统整体规划，应当实施综合资源规划模式，就是要充分运用智能电网技术，实施“源—网—荷—储”协调规划和运行的体制机制政策，通过微网、智能配电网及能源互联网等技术将数量庞大、形式多样的电源进行灵活、高效的组合应用，从而实现各种发电资源以及“发输配售”四部分之间的协调互补，也就是“横向源源互补，纵向源网荷储协调”。只有在这种规划机制下，才能降低“双侧随机性”对电力系统安全稳定运行的不利影响，同时实现可再生能源的高效开发利用，以及常规能源与可再生能源的协调配合。
第三，《指导意见》明确了可再生能源开发利用的责任、义务及监督主体。地方能源主管部门对区域内各级电网企业和其他供电主体(含售电及直供电企业)的供电量规定指标要求;建立确保可再生能源电力消纳的激励机制;国家能源局对权益火电装机超过500万千瓦的发电企业进行监测评价。明确的责任划分、监督体系、激励机制、监测评价体系等有效协同，将有利于非水电可再生能源比重指标的执行与落实。
第四，《指导意见》提出建立可再生能源开发利用监测和评价制度。各省级能源主管部门建立健全本地区监测体系，统计部门对各项指标按年度监测，定期上报国家能源局，国家能源局对报送数据进行核实后，按年度公布监测和评价结果。这为配额指标的落实提供了有力的保障，同时，有了定期的监测和评价，能够及时发现目标引导制度在执行中的问题，如可再生能源比重指标政策或进度低于预期或执行力度低于预期;可再生能源绿色证书制度不完善等，为决策者提供方案调整的依据。
第五，《指导意见》提出不断完善促进可再生能源开发利用的体制机制，建立可再生能源电力绿色证书交易机制，可再生能源电力绿色证书可通过证书交易平台按照市场机制进行交易，有利于以市场化的手段促进可再生能源发展。从国际经验来看，绿色证书交易机制即是配额制的一个配套机制，其目的是为可再生能源发电配额义务的承担者提供一个灵活的履行义务的途径。同时，《指导意见》指出，到2020年，发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%以上。发电企业可以通过证书交易完成非水可再生能源占比目标的要求，能够鼓励可再生能源电力绿色证书持有人按照相关规定参与碳减排交易和节能量交易。通过配额制的方式，可促使火电企业增加可再生能源装机容量或者通过向可再生能源发电企业购买可再生能源电力绿色证书，可以有效解决地方政府和发电企业投资高污染低价电源问题，也减少了通过补贴形式发展可再生能源的资金压力。同时，此次《指导意见》也可促进我国碳减排目标的落地，可再生能源绿色证书制度的推进将为碳交易市场奠定基础。
总体来说，根据国际经验，可再生能源的发展需要基于市场机制的建设。然而，现阶段我国还不完全具备可再生能源发展所需的市场化条件，“中国式配额制”与“统筹规划”的有机结合，将是大势所趋，同时也是适合我国国情的可再生能源发展主要途径。可以预见，我国可再生能源发展将迎来重要机遇。
(作者系华北电力大学教授)
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