陶冶
(国家发展改革委能源研究所可再生能源发展中心副主任)
2019年5月，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》(发改能源〔2019〕807号)(以下简称 “807号文”)，提出建立健全可再生能源电力消纳保障机制。经过多方筹备，2020年，国家启动实施可再生能源电力消纳保障机制并对市场责任主体按消纳责任权重进行考核。近日，国家发展改革委、国家能源局正式印发《省级可再生能源电力消纳保障实施方案编制大纲》(以下简称 《大纲》)，指导各省(区、市)编制当地的可再生能源电力消纳保障实施方案，以督促各地落实当地的可再生能源电力消纳责任权重。笔者结合多年来参与该机制的研究起草工作，对近期重要文件内容进行解读并谈谈自身的思考。
一、消纳保障机制的实施意义
近年来，我国可再生能源电力快速发展，对优化能源结构的作用日益显著。可再生能源发电技术逐步成熟，经济性显著提升，产业规模不断扩大，制约其发展的因素已从过去的技术能力制约转变为市场制约，极端表现就是弃水弃风弃光严重。为贯彻能源革命和电力改革总要求，亟需开展创新性顶层机制设计及建立与电力市场化相适应的可再生能源发展新机制。
可再生能源消纳保障机制，就是在电力市场化交易的总体框架下，为落实可再生能源优先利用法定要求，依法建立强制性消费市场份额标准，对各类直接向电力用户供电的电网企业、售电公司和通过电力市场直接购电的用电企业的市场行为进行引导，促使市场主体公平承担消纳可再生能源电力责任，形成可再生能源电力消费引领的长效发展机制，为可再生能源健康持续发展提供制度保障，确保完成国家非化石能源占能源消费比重目标，推动能源变革。
二、2019年807号文得到地方高度重视，有效调动了各方消纳可再生能源的积极性，促进了跨省跨区大范围内优化配置
根据对2019年可再生能源消纳责任权重完成情况进行的初步监测评价结果看，首先各省(区、市)高度重视，正在积极做好政策正式实施准备。其次调动了各方消纳可再生能源的积极性，促进了可再生能源电力跨省跨区大范围内优化配置。东部省份主动对接西部地区，要求通过特高压线路多消纳新能源，也愿意通过购买可再生能源绿色电力证书提升可再生能源消纳比重。
2019年，我国可再生能源装机规模持续扩大，可再生能源利用水平不断提高。2019年，全国可再生能源发电量2.04万亿千瓦时，占全部发电量的27.9%。其中水电发电量1.3万亿千瓦时，占全部发电量的17.8%，风电发电量4057亿千瓦时，占全部发电量的5.5%，光伏发电量2243亿千瓦时，占全部发电量的3.1%，生物质发电量1111亿千瓦时，占全部发电量的1.5%。同期，全国主要流域弃水电量约300亿千瓦时，同比减少278亿千瓦时，水能利用率96%，同比提高4个百分点;弃风电量169亿千瓦时，全国平均弃风率4%，同比下降3个百分点;弃光电量46亿千瓦时，全国平均弃光率2%，同比下降1个百分点。
三、编制《大纲》是为807号文正式实施进行的重要准备工作之一
2019年5月，国家发展改革委、国家能源局联合印发807号文，提出建立健全可再生能源电力消纳保障机制，2020年1月1日起正式实施。文件要求，2019年底前完成政策实施准备，重点是地方消纳保障机制的组织落实，制定省级实施方案大纲，以及建立可再生能源电力超额消纳量市场化交易规则。
807号文印发后，国家能源局积极与各省级能源主管部门沟通协调，加大政策宣贯力度，统一政策认识，督促尽快做好政策正式实施有关准备。制定省级实施大纲本应由省级能源主管部门负责，考虑到此项工作首次开展，在全国没有先例，为使各省级能源主管部门尽量按照相对统一的标准尺度开展工作，同时根据部分省级能源主管部门的要求，国家能源局负责组织编制了《省级可再生能源电力消纳保障实施方案编制大纲》，作为各省编制实施方案的参考，各省在不违反807号文件精神的前提下，可以结合当地实际进行修改完善或另行制定。
2019年12月，国家能源局专门组织召开研讨会，向相关省级能源主管部门介绍大纲编制情况，听取意见建议。会后根据意见建议进行了多轮修改完善。2020年经过征求各派出能源监管机构、各省级能源主管部门、电网公司、交易机构和能源政策研究机构的意见后，国家发展改革委、国家能源局正式印发《大纲》。
四、2020年地方消纳责任权重指标应注重平衡协调
2020年各省(区、市)可再生能源电力消纳责任权重指标作为国家能源局对各省级行政区域可再生能源电力消纳量监测评价以及地方能源主管部门和各派出能源监管机构对各承担消纳责任的市场主体考核的依据，在地方权重指标测算及下达方面应注重平衡协调，既满足消纳要求也满足发展需求，统筹平衡东西部地区可再生能源发展。
笔者认为，权重指标的确定，首先要确保实现国家根据实际发展情况确定的2020年非化石能源消费占比目标，以及《解决弃水弃风弃光问题实施方案》(发改能源〔2017〕1942号)确定的到2020年在全国范围内有效解决弃水弃风弃光问题的总体目标。这是确定各地消纳责任权重的基础。二是作为政策正式实施的第一年，消纳责任权重指标应确保政策实施平稳有序，逐步推进政策落地，统筹疫情防控和经济社会发展情况，做到松紧适度。三是责任权重指标应引导未来近中期产业发展。根据807号文件精神，原则上各地区非水电权重指标应逐年提升或至少不降低。对于发展或接纳可再生能源意愿强、消纳可再生能源空间大的地区，应通过消纳责任权重指标的设定，向社会释放引导可再生能源发展的积极信号。四是考虑2020年全社会用电量预期增速、跨区外送和本地消纳等边界条件变化情况，将不加剧弃风弃光作为设定消纳责任权重指标的重要条件。五是根据各地区可再生能源重大项目和跨省跨区输电通道建设进展，动态调整各省级行政区域消纳责任权重。
五、消纳责任权重落实上增加地方政策实施的灵活性
《大纲》明确，各省级行政区域消纳责任权重作为区域消纳责任权重总目标，省级能源主管部门负责对消纳责任权重落实的总体情况进行评估，并制定省级行政区域消纳责任权重分配方案。区域内权重指标分解、跨区消纳完成量交易、区域内绿证交易等内容均由省级能源主管部门在各自实施方案中自行确定。省级电网企业依据《大纲》确定的消纳责任权重分配方案，向承担消纳责任的市场主体分配消纳责任权重及对应消纳量，并组织其通过多种方式落实消纳责任权重。省级能源主管部门可以根据本区域实际情况，自行决定是否对区域内各类承担消纳责任的市场主体设定差异化的消纳责任权重。
六、省级能源主管部门应充分发挥电力交易机构的作用
省级电力交易机构是省级能源主管部门对市场主体进行管理以及消纳责任权重考核的最主要技术支撑单位，可再生能电力消纳保障机制的实施要充分发挥省级电力交易机构既有技术和平台的优势。
一是承担消纳责任市场主体的日常管理。省级能源主管部门授权省级电力交易中心对市场主体完成消纳责任权重的日常工作进行管理。依据消纳实施方案要求，电力交易机构负责建设市场主体消纳责任权重信息管理和交易平台，进行本区域市场主体的注册及退出管理、消纳责任权重账户设立，并确定市场主体清单、消纳量核算;承担对市场主体消纳责任权重完成情况进行统计、分析与评估，并完成情况信息向省级能源主管部门报送等职责。
二是组织消纳保障机制下的电力交易和消纳完成量交易。各省电力交易中心负责组织编写电力交易与消纳量交易衔接方案，在电力市场交易规则中落实消纳量相关电力交易的保障方式。组织开展可再生能源电力相关交易，指导市场主体优先完成消纳责任权重相应电力交易。在中长期电力交易合同审核、电力交易信息公布等环节对承担消纳责任权重的市场主体给予提醒。此外，依据本区域消纳实施方案中确定的本区域及跨区域交易原则，制定消纳完成量交易规则，统一组织编写技术规范。明确消纳量交易的市场结构、开市时间、交易周期、交易品种、交易流程、结算核查等规则。
七、市场主体应采取多种方式落实消纳责任权重
各类市场主体要向电网企业和交易机构承诺完成消纳责任权重，制定当年可再生能源电力消纳计划，提出完成消纳任务的需求及初步安排，并报送所属经营区电网企业和电力交易机构。未与公用电网联网，拥有自备电厂的企业应制定当年可再生能源电力消纳或补充(替代)方式的计划，并报送本省级能源主管部门。市场主体均须完成所在区域电网企业分配的消纳量。承担消纳责任权重的市场主体须接受电力调度机构的统一调度，在电网企业统一组织下依据本区域消纳实施方案和电网组织实施细则，共同完成本区域消纳责任权重。
八、国务院能源主管部门将持续开展消纳责任权重指标监测评估工作
当前，针对各省级区域可再生能源电力消纳责任权重指标已完成多轮征求意见。在权重指标研究确定过程中，全年全社会电力消费和跨区可再生能源交易规模是影响权重指标水平的两项重要内容。
一是各省级区域间在经济发展和产业转型方面差异显著，影响电力消费的经济因素比较复杂、不确定性高，导致国家层面相关研究机构与地方层面对各地电力消费增速预判存在差异，且有些省级区域年度间同比电力消费增速变化较快。因此，在基本一致的可再生能源消纳总量测算边界条件下，全社会电力消费的不同预测情景对权重指标水平存在影响。
二是跨区可再生能源电力交易规模的影响。由于807号文得到地方高度重视，特别是有效调动了东部地区消纳可再生能源的积极性，因此部分可再生能源电力受入省份、参与市场交易的电力用户对未来可再生能源跨区交易的难度和交易价格方面存有担忧。总的来看，为确保807号文在正式实施的第一年做到平稳有序，松紧适度，保障机制有序实施，2020年消纳责任权重指标测算对于跨区可再生能源电力交易量的设定同比保持平稳，近中期内不会导致跨区可再生能源电力交易量的严重失衡。但是，基于渐进完善的电力市场环境，鼓励东部地区逐步增加消费可再生能源的积极性，优化跨区可再生能源配置能力也正是国家实施807号文的应有之意。
消纳责任权重作为可再生能源消纳量占全社会用电量的比重指标，面对全社会用电量增速的不确定，理论上天然具有应对弹性，面对可能的电力消费增速放缓，总的来看，对消纳责任权重指标的完成影响有限。未来逐年，国务院能源主管部门均将持续开展各省级区域消纳责任权重指标监测评估工作，待经过对2020年正式实施的监测评估工作后，我们将更有能力提升消纳指标设计的科学性，兼顾可再生能源的运行与发展，为“十四五”期间可再生能源电力消纳保障机制的实施与落实提供重要支撑。
原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年4月24日第16、17期
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