日前，国家发改委、国家能源局印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》(发改能源〔2019〕807号)(简称“消纳保障机制”)，对各省级行政区域设定了可再生能源电力消纳责任权重。建立健全可再生能源电力消纳保障机制，有利于保障我国可再生能源健康持续发展，促进全社会绿色消费，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系。
我国可再生能源消纳亟需长效保障机制
近年来，我国可再生能源发电产业快速发展，装机规模和发电量持续增长。截至2018年底，我国可再生能源累计装机达到7.28亿千瓦，占全部电力装机的38.3%，其中，水电装机3.52亿千瓦、风电装机1.84亿千瓦、光伏发电装机1.74亿千瓦，装机规模均位居世界首位。2018年，全国可再生能源发电量约1.87万亿千瓦时，占全部发电量的26.7%，清洁能源替代作用日益凸显。然而，随着产业规模快速扩大，水电、风电、光伏发电等可再生能源在局部地区面临着较为严峻的消纳压力，弃电问题逐步成为制约产业可持续发展的主要瓶颈。对此，近年来国家先后出台多项政策措施着力解决弃风、弃光、弃水问题，弃电问题得到明显改善。2018年，全国弃风、弃光、弃水电量约1000亿千瓦时，其中弃风率回落至约7%，弃光率回落至约3%(见图1、图2)。
现阶段，风电、光伏发电等可再生能源正处于步入平价上网的过渡期，电力消纳问题直接关系其经济性，成为影响其平价上网的关键因素。从长远来看，在国家能源发展战略指引下，可再生能源电力占比将逐步提升，未来可再生能源与燃煤发电等化石能源对电力市场的竞争将更加激烈。在可再生能源消纳责任保障机制尚未健全的情形下，弃电限电问题仍有反弹甚至加剧的可能。因此，亟需从国家层面建立保障可再生能源电力消纳的长效机制，从消费侧进一步明确可再生能源消纳责任，破除市场机制约束，为可再生能源电力消纳提供长期的发展空间。
消纳保障机制的主要内容
消纳保障机制是在我国电力市场改革的总体框架下，通过设立可再生能源消纳的强制性市场份额指标，对各电力市场消费主体的市场行为予以约束，同时以超额消纳量交易、绿证自愿认购等市场化方式，给予市场主体适度激励，平衡全国范围内可再生能源电力消纳差异，实现消纳责任的有效履约，从而建立保障可再生能源电力消纳的长效机制。
消纳保障机制的主要内容包括：
分省设定消纳责任权重
考虑到我国各地区可再生能源资源条件和消纳条件差异较大，为确保各地区尽可能多地消纳可再生能源电力，落实消纳责任，有必要按照差异化原则设定各地区的消纳责任权重，即按省级行政区域对电力消费规定应达到的可再生能源电量比重。
各区域消纳责任权重须依据国家能源发展战略和可再生能源发展相关规划，以及本地可消纳和区外可消纳可再生能源电力的能力确定。
按照两类权重指标考核
可再生能源电力消纳责任权重根据发电类型不同分为两类，即总量消纳责任权重和非水电消纳责任权重。这样的权重设置主要是保障能够充分消纳具有不同特性的水电和新能源电力。对于水电，目前装机规模与风电、光伏发电总装机规模相当，但其发电量高，2018年发电量为1.23万亿千瓦时，约为风电、光伏发电总电量的2.3倍。从发电特性看，水电在丰水年、枯水年间发电量波动较大，如果不加以区分，将对风电、光伏等非水电电力消纳造成较大影响;而风电、光伏发电量的年度波动较小，且总电量小，对总量消纳责任权重影响不大。因此，从减少相互影响，兼顾落实水电、非水电消纳的角度出发，设置了总量和非水电两类消纳责任权重，分别予以考核。
此外，为鼓励具备条件的省份按最大能力消纳可再生能源电力，消纳责任权重指标又分为最低消纳责任权重和激励性消纳责任权重，激励性消纳责任权重按最低消纳责任权重上浮一定比例(约10%)确定。
明确承担消纳责任的两类市场主体
消纳保障机制提出承担消纳责任的市场主体为售电企业，即直接从电力消费侧明确可再生能源消纳责任，有利于消纳责任的落实，这也与许多国家所实行的配额制做法基本一致，即将售电公司作为主要考核对象。
承担消纳责任的市场主体按照售电量和用电量不同分为两类：一类市场主体承担与其年售电量相对应的消纳量，包括直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司;另一类市场主体承担与其年用电量相对应的消纳量，包括通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业，这类主体相当于自己购电、自己售电、自己用电，本质上也相当于小型的售电主体，因此，也需要按其自身用电量承担一定的消纳责任权重(见图3)。
需要说明的是，农业用电属于公益性电量，清洁供暖又是打赢蓝天保卫战的重要战略措施，为体现政策支持，上述市场主体的售电量和用电量中，农业用电和专用计量的供暖电量免于消纳责任权重考核。
提供三种消纳量完成方式
承担消纳责任的市场主体可以通过“一种主要方式”和“两种补充(替代)方式”完成消纳量。
一种主要方式：即实际消纳可再生能源电量。市场主体只要实际消纳了可再生能源电量，相应的消纳量可免费划转给市场主体，这与消纳保障机制促进可再生能源消纳的主要政策相一致。
两种补充(替代)方式：即向超额完成年度消纳量的市场主体购买其超额完成的消纳量，或自愿认购可再生能源绿色电力证书替代消纳量。主要是考虑各类市场主体可能存在不能完全通过实际消纳可再生能源电量来完成消纳量的情况，为提高履约方式的灵活性，提出了超额消纳量交易和自愿认购可再生能源绿色电力证书(简称“绿证”)两种替代完成方式。同时，为促进全国可再生能源电力的大范围消纳，允许市场主体在全国范围内交易超额消纳量和自愿认购绿证。
提供三类市场化交易渠道
为满足市场主体灵活履约需求，对应消纳量的补充(替代)方式组织开展三类交易：一是各省级行政区域内的超额消纳量交易，原则上由省级电力交易中心组织;二是跨省跨区行政区域的消纳量交易，在北京电力交易中心和广州电力交易中心组织下进行;三是自愿认购绿证，由企业在国家可再生能源信息管理中心建设的全国绿色电力证书认购平台上自愿认购绿证。
随着电力体制改革的不断深化，目前全国已有30个省份建立了省级电力交易中心，负责组织开展省内电力交易，同时成立了北京、广州两个国家级电力交易中心，负责跨省跨区电力的交易组织。考虑到电力交易中心开展交易具有较好的技术便利性，将超额消纳量交易由电力交易中心组织，即由省级电力交易中心、国家级电力交易中心分别组织省内和区域消纳量的交易。此外，国家发展改革委、财政部和国家能源局委托国家可再生能源信息管理中心负责组织全国绿证的核发及交易，即绿证仍然在原有平台上核发，并由企业自愿交易。
明确国家、地方、企业各级的实施和监管责任
政策对消纳责任落实、组织、监管等方面明确了具体责任单位，确保将消纳保障机制落实到位。
一是各省级能源主管部门牵头承担落实责任。包括组织编制可再生能源电力消纳实施方案，报省级人民政府批准后实施，会同经济运行管理部门对省属地方电网企业、配售电公司以及未与公用电网联网的拥有自备电厂企业的消纳责任实施进行督导考核，督促未履行消纳责任的市场主体限期整改，对未按期完成整改的市场主体依法依规予以处理，将其列入不良信用记录，予以联合惩戒。
二是国家电网、南方电网承担经营区内消纳责任权重实施的组织责任。包括指导所属省级电网企业依据具体实施方案，组织经营区内各承担消纳责任的市场主体完成电力消纳。
三是国务院能源主管部门派出监管机构承担监管责任。包括对各承担消纳责任的市场主体消纳量完成情况、可再生能源相关交易过程等情况进行监管。
消纳保障机制与国际配额制的关系
配额制是国际上较为成熟的可再生能源激励政策，为促进可再生能源发展提供了两方面支持：一是向可再生能源发电企业提供了体现清洁电力环境价值的资金保障，二是从消费侧明确消纳责任，保障可再生能源电力消纳。配额制一般是由政府制定强制可再生能源配额目标，通过法律、法规等形式对考核责任主体的可再生能源电力市场份额作出强制性规定，未按规定完成配额义务的责任主体需要缴纳相应的罚款。目前，已有美国、英国等20多个国家实施了配额制。绿证是国际配额制的重要配套机制。通常，绿证可作为独立的可再生能源电量的计量工具，用于计量和考核各市场主体的配额完成量;同时也可以作为转让可再生能源外部性权益的交易工具，即可再生能源发电企业通过出售绿证可以获取资金来源。
消纳保障机制与国际配额制的相同之处是均由政府制定可再生能源发展目标，并对可再生能源电力市场份额作出强制性规定，承担配额义务的市场主体需要完成相应的可再生能源电力消纳责任。但与国际配额制为可再生能源发电企业提供资金保障的主要目的不同，我国消纳保障机制主要目的是促进可再生能源消纳，为减少对终端电力消费价格影响，并未设置与之配套的绿证强制交易，而是通过可再生能源电力消纳量来计量配额考核。市场主体在消纳可再生能源物理电量的同时，消纳量将免费从发电企业划转至市场主体，即可再生能源发电企业不能直接通过消纳量交易获取额外资金。因此，我国将政策命名为“可再生能源电力消纳保障机制”，实际上是更加明确了以促进可再生能源电力消纳为主的政策目的，以消除社会各界对引起终端电力价格上涨的顾虑。
消纳保障机制下的绿证自愿认购
我国绿证自愿认购机制
国际上，根据购买主体不同和强制性不同，绿证交易主要分为两类：强制交易和自愿认购，其中与配额制相配套的是绿证强制交易，由购买主体自愿认购的是绿证自愿认购。
我国于2017年7月起正式开展绿证自愿认购，根据《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》(发改能源〔2017〕132号)，绿证核发范围为纳入可再生能源电价附加补助目录的陆上风电和光伏电站项目(不含分布式光伏)，发电企业可通过出售绿证获取补贴资金，替代国家财政补贴。同时，为提高风电、光伏发电的市场竞争力，2019年1月国家能源局下发《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》(发改能源〔2019〕19号)，提出对平价(低价)上网项目核发绿证，鼓励其通过绿证交易获得合理收益补偿。
国际上，绿证自愿认购已成为补偿可再生能源发电环境价值的重要方式，也是我国绿色消费的重要途径。目前，国家正在通过多种措施引导绿证市场化交易，逐步拓宽绿证核发范围和交易量，引导全社会绿色消费。
消纳保障机制下的绿证自愿认购开展
从国际配额制开展经验看，为平衡可再生能源资源波动，向配额义务主体提供多种完成配额方式，一般会设置买断价格或罚款价格作为市场主体完成配额考核的最终方式，同时也实际约定了绿证强制交易的价格上限。对应我国消纳保障机制，将自愿认购绿证作为完成考核的补充(替代)方式，实际上也是向市场主体提供了完成消纳责任考核的最终方式，同时也间接约定了超额消纳量交易的价格上限为绿证价格，是保障机制顺利开展的重要环节。
在绿证交易价格方面，目前，由于绿证出售后替代国家财政补贴，其交易价格与补贴强度基本相当。预期在2020年风电、光伏发电等平价上网项目建成后，绿证自愿认购价格将大幅下降，认购量有望快速扩大，从而将消纳量交易价格维持在合理的水平，避免增加终端电力消费成本，有利于消纳保障机制的长期稳定运行。
政策实施效果展望
消纳保障机制是可再生能源行业一项重大、复杂、涉及面广、影响深远的政策，政策的出台实际是从国家层面确立了保障可再生能源消纳的长效机制，并通过中央、地方、电网企业各级层层落实监管和实施责任。预计未来政策将从推动能源转型、保障消纳、培育绿色消费、推进平价上网等多方面促进可再生能源行业高质量发展。
推动能源转型，为可再生能源提供长期发展空间。《能源发展战略行动计划(2014～2020年)》已明确，到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，2030年提高到20%左右。根据我国清洁能源发展战略，未来可再生能源占比将进一步提升。从国际经验看，美国、英国等国家通过近20年的配额制实施，给予了可再生能源发展的长效政策保障，成效显著。我国的消纳保障机制实际是从国家层面确立了保障可再生能源消纳的长效机制，通过按年度制定各省级行政区域电力消纳责任权重，为可再生能源提供长期发展空间，加快实现能源战略转型。
显著提高可再生能源电力消纳水平。国家制定消纳责任权重是依据能源发展战略和可再生能源发展相关规划，结合各区域实际用电增长等情况确定，按年度确定各省级行政区的总量和非水电消纳责任权重，有利于最大程度保证新增水电、非水电电力足额消纳，提高可再生能源电力消纳水平，保障发电企业合理权益，助力可再生能源高质量发展。
推动地方政府和市场主体落实消纳责任。目前，我国非化石能源消费比重目标和可再生能源规划目标由国家层面推动，地方政府和市场主体在发展可再生能源方面的责任义务不够明确、积极性不足。消纳保障机制通过分省级行政区制定可再生能源消纳权重指标，明确地方政府实施和监管责任，并对市场主体配额义务完成情况进行考核，可作为督促各相关方落实消纳责任的重要抓手，可显著提高地方政府和市场主体发展、消纳可再生能源的积极性，保障消纳责任落实。
加快提升全社会绿色消费意识。政策除了对电力消费设定可再生能源电力消纳责任权重外，也明确了鼓励政策，对地方政府，超出激励性消纳责任权重的消纳量折算的能源消费量不纳入该区域能耗“双控”考核;对纳入能耗考核的企业，超额完成消纳量折算的能源消费量不计入其能耗考核。消纳责任权重目标引导及激励措施的实施，将推动地方政府和用能企业积极消费可再生能源电力，由此带动全社会绿色消费意识不断提升。
消纳、绿证双管齐下，助力新能源平价上网。目前，我国风电、光伏等新能源技术持续进步、发电成本快速下降，正处于步入平价上网的重要过渡期。在成本问题解决后，消纳将成为新能源实现平价上网的最后一步，也是未来保障新能源发电市场竞争力的关键因素。政策实施后，一方面，电力消纳得以保障，在发电利用小时数保持较高水平前提下，可大幅提高新能源项目经济性;另一方面，平价上网项目可以通过参与自愿绿证认购获取额外收益。届时，新能源项目收益将来自于保障消纳的电量收益、绿证自愿认购收益两方面，可有力加速其平价上网步伐。
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