墨西哥议会通过、且涅托总统已签署的能源改革法案是该国能源发展史上的一次重大突破。突破点是修改了宪法第25、27和28条的相关内容，并制定了相配套的21条临时法令。这一法案的通过为墨西哥下一步能源改革的实施扫清了法律障碍。
这仅是改革迈出的关键一步，并不意味着改革过程已完结。从操作层面上看，相关的改革细节、具体立法仍未完成。因涉及修宪，就司法程序而言，此次能源改革法案不仅需要联邦议会通过，而且需要州议会通过。
墨西哥的能源改革迫在眉睫，尤其石油产业在储量与产量、产量与炼化、出口与进口、财政增收贡献与产业竞争力下降之间的几大结构性矛盾一直没有解决。
据墨官方统计，截至2013年1月底，墨西哥探明石油储量下滑至全球第18位；2012年，墨西哥石油产量居全球第10位。尽管墨西哥出口绝大部分原油，但又必须大量进口成品油，成品油进口支出占原油出口收入的比重由2002年的18.63%上升到了2012年的63.17%。
墨西哥的深水和页岩油气资源相当丰富，且成熟油气田增多。据改革前宪法，只有墨西哥国家石油有权勘探开发。墨西哥在深水油气勘探开发方面缺乏技术和投资能力，页岩油气勘探开发亦是滞后。对老油田再开发而言，若采用新技术，仍可保持相当油气产量。客观上讲，墨西哥需要不同性质的企业参与，他们带来的技术和投资将推动油气产业的发展。
从修宪内容看，近期通过的能源改革法案继续强调油气资源国家所有的宪法性质不变。改革的要点在于三个方面：首先，打破国家石油公司的行业垄断，油气勘探开发可“委托”给国有企业，或由政府以“合同”形式与国有企业和私人企业合作；其次，设立石油基金，由中央银行负责具体管理,资金来源为油气勘探开发的“委托”和“合同”两种方式获得石油收入，但不包括石油税收部分，该基金主要用于社会保障、教育、科技等领域；最后，成立“国家碳氢化合物委员会”和“能源监管委员会”两家能源监管机构。
与修宪相配套，能源改革法案中的21条临时法令对具体改革的时间要求、阶段性、步骤和过渡期都加以规定，并进行了说明和解释。主要内容涉及油气合同类型及其补偿方式、劳工权利保护、国家石油公司重组、国产化率等等。特别强调的是，临时法令提出了服务合同、利润共享合同、产量分成合同等多种合同形式，或使用混合合同模式，目标是确保政府收入的最大化。
该能源改革法案属于框架性的改革共识，具有过渡性特征，其意义在于为下一步改革的具体实施及配套立法都提出了时间上的要求。改革立法还需进一步完成，譬如合同类型、石油基金的使用和管理、能源部与国家碳氢化合物委员会的职能分工、对国家石油公司的监管等。
墨能源改革涉及修宪，无论利益博弈过程如何复杂，但改革的大方向是确定无疑的。首先，为提高油气产量，允许私人公司作为补充，以合同的形式参与本国油气上游业务；其次，在政府监管下，允许私人公司参与炼化、储运等产业环节，营造竞争性的市场环境，以提高石油产业竞争力和国家石油公司的经营绩效。
实际上，墨能源改革不会一蹴而就。墨国内对改革的质疑声也不小，不同的政党、利益集团仍存在分歧。左翼政党呼吁2015年组织全国公投，审查能源改革相关法令实施情况。但总体看，支持改革的力量超过了抵制的力量。
值得一提的是，墨能源改革有重大地缘政治意义。考虑到委内瑞拉和巴西的能源大国地位，墨西哥是西半球能源秩序变化的关键一环，将可成为南、北美洲能源格局的分界点。
事实上，墨西哥能源改革与美国的利益高度相关，涉及两国墨西哥湾的深水油气勘探开发合作。2012年2月，两国已签署了合作协议，但墨方还存在着合作上的司法障碍。迫于内部的压力和外部的推力，墨西哥都必须从立法上推动深度改革。墨方在积极发展深水和非常规油气，毫无疑问，美国的公司将赢得更多商机。（孙洪波）
（作者系中国社科院拉美所副研究员）
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