受荷兰政府邀请,中国国家能源局局长努尔·白克力不久前率团出席在荷兰海牙举办的能源宪章部长级会议,并代表中国签署了新的《国际能源宪章宣言》。中国自2001年12月成为能源宪章受邀观察员国以来,双方通过人员互访、召开研讨会和信息交流等方式开展了大量合作。国家发改委强调,本次签署国际能源宪章宣言,标志着中国由受邀观察员国变为签约观察员国,在国际能源治理的道路上迈出了新的一步。
从欧洲能源宪章到国际能源宪章
能源宪章是欧洲国家发起设立的、成员国覆盖欧亚大陆的多边性国际能源法律治理体系,以1991年《欧洲能源宪章宣言》为龙头,以1994年《能源宪章条约》为主体,规制内容以能源投资、贸易、运输为主,兼及能源效率、竞争政策、金融、税收、保险、环保、人员往来、政策透明度等广泛议题。2010年11月,能源宪章成员方通过了“能源宪章进程现代化路线图”,启动全球化战略,力图扩大成员国的地理覆盖范围,并重塑以能源贸易、能源投资和能源运输为核心的制度优势。
2015年5月在荷兰海牙举行的能源宪章部长级会议上签署的《国际能源宪章宣言》,是能源宪章体系现代化进程的最新也是最重要的事件,宣告了能源宪章体系从欧洲能源宪章到国际能源宪章的华丽转身。结构转型和制度升级是决定能源宪章转型成败的两条生命线。其中,制度升级试图重塑能源宪章体系的制度优势,凝聚以能源贸易、能源投资和能源运输为核心的制度设定,并以此激活既有成员国对能源宪章的政治热情,并加强其对非成员方的吸引力。结构转型则表现为能源宪章目前正在推行的全球化战略。能源宪章体系希望借助结构转型吸引更多国家参与到能源宪章体系中,在地理版图上实现全球化,其扩张的重点,正是亚洲、非洲和拉美等新兴国家。
能源宪章全球化战略和我国“一带一路”建设在地理范围上重合,在政策议题上兼容,两者殊途同归,不谋而合。能源宪章现有成员版图刚好和我国的“丝绸之路经济带”规划基本吻合,其扩大的方向以亚洲、非洲和拉美等新兴国家为重点,与我国“21世纪海上丝绸之路”的方向大体一致。在这个意义上,二者合力,完全有望成功打造一个有全球影响的“丝绸之路能源带”。
能源宪章与“一带一路”能源合作
博鳌亚洲论坛之后,“一带一路”建设进入新阶段。2015年3月28日,习近平主席在博鳌论坛发表《迈向命运共同体、开创亚洲新未来》的主题演讲,指出:“国际形势继续发生深刻复杂变化,国际格局和国际秩序加速调整演变；能源安全等非传统安全和全球性挑战不断增多,南北发展差距依然很大”；“一带一路”合作倡议契合中国、沿线国家和本地区发展需要,符合有关各方共同利益,顺应了地区和全球合作潮流。
习近平主席强调“一带一路”建设“要推进建设亚洲能源资源合作机制,保障能源资源安全”。紧随习近平主席博鳌演讲,国家发改委、外交部、商务部经国务院授权联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(简称《“一带一路”愿景和行动》),细化“一带一路”建设路线图,明确中国推进“一带一路”建设的共建原则、框架思路、合作重点和合作机制。而能源合作是“一带一路”建设的重中之重。
《“一带一路”愿景和行动》倡导依托既有合作平台拓宽国际互利合作,强化多边合作机制作用,让更多国家和地区参与“一带一路”建设。需要指出的是,亚欧大陆上的能源合作并不是制度洼地,转型中的能源宪章体系极有可能构成“一带一路”能源合作所依托的制度平台。中国参与能源宪章在多个层次上与中国优先对外政策高度契合,有利于中国建立符合中国利益的国际能源治理框架,搭建“丝绸之路能源带”的战略平台,形成撬动以能源产业为核心的综合性国际经济治理体系改革的战略支点,而且有助于树立中国建设性地、负责任地参与国际治理的国际形象。
中国应深度参与能源宪章进程
签署《国际能源宪章宣言》是中国参与能源宪章体系转型进程的第一步。作为政治性宣言,宣言明确了能源宪章转型的重点,昭示了缔约国在能源领域进行合作的姿态。然而,宣言并不具有法律拘束力,任何接受这些原则的国家都可以签署。更实质性参与能源宪章体系的一步是签署具备法律拘束力、处在能源宪章体系核心的1994年《能源宪章条约》,并推动其核心条款修改,致力于达成新的《国际能源宪章条约》。
从短期来看,中国应考虑签署《能源宪章条约》。中国加入《能源宪章条约》的成本较低、收益较大。一方面,《能源宪章条约》项下的法律义务要求与中国在世界贸易组织和新一代国际投资协定下已承担的国际义务大体相当；国内能源立法体系与能源宪章条约的衔接度高,而且加入《能源宪章条约》有助于整合国内碎片化的零散能源立法。另一方面,作为相对发达的投资条约,《能源宪章条约》可以弥补我国与《能源宪章条约》缔约国签署的早期投资条约保护范围有限、保护程度不足的缺点,提高对中国在《能源宪章条约》缔约国直接投资的保护水准。而且,签署《能源宪章条约》与中国最近优先推进的“一带一路”战略高度契合,也使我国有机会积累参与乃至引领国际制度改革的一手经验,为中国更加深入、更负责任、更具建设性地参与乃至引领现有国际经济制度的建构改造提供一个最佳的“制度练车场”。
从长期来看,中国应积极推动修订《能源宪章条约》,引领能源宪章体系的2.0升级。出席今年5月举行的能源宪章部长会议并签署《国际能源宪章宣言》已经昭示了中国积极参与并谋求主导全球能源有效治理的姿态。中国应继续在签署《能源宪章条约》的基础上推动条约机制升级,打造更加平衡、更加高效、更能回应跨国投资监管政策需求的新一代多边投资条约,并纳入更广泛的能源合作议题。中国应该积极谋求在能源宪章决策和运行机制中发挥重要甚至主导作用,使能源宪章进程与“一带一路”建设良性互动、优势互补,着力打造以我为主、于我有利并惠及全球的“丝绸之路能源带”。
(作者系西安交通大学法学院院长兼丝绸之路国际法与比较法研究所所长)
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