美国总统特朗普就任伊始即提出《美国优先能源计划》，意图通过开发利用美国丰富的化石能源资源，推动经济增长，增加就业，实现能源独立。截至3月底，特朗普已采取立法、行政命令、财政预算、人事布局等实施措施。与计划相比，特朗普在实际行动中增加了对核能和风能的支持，前者主要是用于国防方面。
总体来看，特朗普的能源政策体现了优先考虑经济利益、重能源轻环保的发展思路，继承了美国追求能源独立的一贯立场。
虽然特朗普的能源政策逆全球能源结构调整趋势而动，但其反映的传统化石能源（尤其是煤炭）遭遇发展困境这一现象具有普遍性，提示我国应坚持节能优先，统筹推进能源结构转型。
一、《美国优先能源计划》的主要内容：取消限制政策，发挥能源储量优势。
《美国优先能源计划》基于美国拥有大量未开采的能源资源矿藏的国情，主张充分发挥这一优势，最大化利用国内资源，降低美国人的生活成本，解除对国外石油的依赖，为美国带来就业和繁荣。提出的实施计划包括取消《气候行动计划》等限制政策，拥抱页岩油和页岩气革命，发展清洁煤技术并重振美国煤炭工业，与海湾盟友发展积极的能源关系并作为反恐战略的一部分，要求环保署将核心职能聚焦于保护空气和水。
根据计划，取消上述限制政策可在今后七年为美国工人增加超过300亿美元的工资，能源收入将用于重建道路、学校、桥梁和公共基础设施，能源价格降低将大大刺激美国农业发展。国家安全将更有保障，能源将独立于石油输出国组织和任何对美国有敌意的国家。
二、《美国优先能源计划》的实施举措：立法行政多重推进，重能源轻环保。
特朗普政府从立法、行政、财政、人事等方面积极推进《美国优先能源计划》。从计划到行动，特朗普除了重点关注石油、煤炭、天然气等化石能源，还准备发展核能用于国防，指示能源部长佩里推广发展风能经验。特朗普虽然多次表示要保护环境，但言行不一，出台的举措显示了其重能源轻环保的发展理念。
需要指出的是，在美国政治体制下，总统能源政策的落实需要各州政府的支持与合作，特别是州政府掌握了能源资源开采作业的许可和管控权，因此最终落实情况还要看州政府的态度。
1.立法方面
截至3月底，特朗普已签署四份国会通过的立法文件，废除部分奥巴马时期限制化石能源开发利用的环境监管法律。
2.行政命令
上任第一周，特朗普就连发两道总统备忘录，重启“拱心石”XL输油管道项目和推动完成达科他输油管道建设，并于3月24日批准了“拱心石”XL输油管道建设项目。该管道建成后，预计将每天从加拿大向美国输送超过八十万桶石油。
3月28日，特朗普签署《推动能源独立和经济增长》行政令，要求各行政部门在180天内就现行的规章制度是否存在妨碍国内资源开发利用的情况开展自查自纠，重点检查石油、天然气、煤炭和核能领域。行政令特别部署内政部和环保署放开对联邦土地上煤炭、石油和天然气的开采限制，要求环保署立即审查《清洁电力计划》，并尽快提出新法规以暂停、修订甚至废除原法规。
3.财政预算
3月16日，特朗普公布了2018财年预算蓝图。能源部虽然整体预算被削减了5.6%（17亿美元），但是所辖的国家核安全局的预算增长了11%（14亿美元）。一边是核电项目支出减少，另一边是服务军方的国家核安全局预算增加，不难看出特朗普发展核能的意图是提高美军的核能力。
环保署的预算被削减了31%（26亿美元），并将裁员20%（3200人），包括《清洁电力计划》、对联合国气候变化项目的保证金等逾50项环保计划将被迫搁置。特朗普正以财政手段强迫环保署“聚焦”自己的核心职能。
4.人事布局
特朗普提名了多名支持开发利用化石能源的内阁成员并已获得参议院任命，包括国务卿蒂勒森、环保署署长普鲁伊特、能源部长佩里等。
佩里就任后表示将贯彻落实特朗普的能源政策。佩里曾担任过14年得克萨斯州州长，使该州风电取得了长足发展。特朗普已要求他将经验推广至全美。
三、对我国能源发展战略的建议：坚持节能优先，统筹推进能源结构转型。
在世界各国普遍大力发展可再生能源的背景下，特朗普的能源政策不仅逆潮流而动，而且会对艰难达成的《巴黎协定》带来不小的冲击（注：6月1日特朗普宣布退出《巴黎协定》）。但是，特朗普能源政策所反映的化石能源（尤其是煤炭）面临发展困境这一现象具有普遍性。无论是中美，还是能源转型比较成功的德国、芬兰，能源革命在一定意义上就是“革煤炭的命”。因此，结合对特朗普能源政策的分析，就推动我国能源生产和消费革命，本文提出以下三点建议。
1.坚持节能优先，综合运用行政和市场力量推动能源结构转型。我国是世界上最大的能源消费国，单位GDP能耗与先进发达国家相比差距还很大。因此，必须坚持节能优先的方针，把节能贯穿于经济社会发展全过程和各领域，推动形成注重节能的生活方式和社会风尚。能源结构转型过程易受外部环境（特别是价格波动）影响，建议根据产业的发展实际和外部环境变化，适时对有关税收政策进行动态调整（例如完善煤制油消费税政策），持续发挥政策的正态效应，更好地推动能源结构转型。建议综合运用税收和碳排放交易市场制度，合理设定碳排放价格，增强可再生能源相对于煤炭和天然气的竞争力。为避免受政策利好影响一拥而上，应在政策参照执行的主体认定上，通过强化技术、经济、质量、安全、环保等方面的标准体系，设置准入门槛和限定范围。
2.清洁高效利用煤炭等化石能源。受去产能政策和雾霾频发导致的“去煤化”呼声影响，我国煤炭业正处于深度调整期，一度出现行业大面积亏损、部分企业负债累累、一些员工分流下岗局面。清洁高效，是继续利用煤炭支撑经济增长并不增加环境负担的唯一可行道路。建议我国加快散煤综合治理，大力推进天然气、电力、可再生能源等清洁能源替代民用散煤；大幅度提高电煤比重，全面实施煤电超低排放和节能改造；加快煤炭由单一燃料向原料和燃料并重转变，要在节能环保、水源有保障的前提下，着力推动煤炭向煤制气、煤制油和煤制烯烃、芳烃等高端煤化转化，继续强化技术创新，不断扩大我国在煤炭加工转化领域的技术和产业优势。同时，加强与美国在清洁煤领域的互利合作。
3.多方面推进可再生能源发展。我国可再生能源发展迅速，已成为国际可再生能源发展的重要引擎，但可再生能源发电与传统电网不适应、发电成本偏高、对生物质能认识不够、原料开采破坏环境、资源耗竭、贸易争端频发等问题不容小觑。建议我国加强对传统电网的升级改造，从输电环节破解可再生能源装机容量利用效率不高问题，并结合可再生能源配额制度，切实提高可再生能源发电比重；通过科技创新，持续改善可再生能源的经济性，使其真正具有市场竞争力；积极发展生物质能（排在石油、煤炭、天然气之后的第四大能源），优先发展转化利用农林生物质废物、农业废物（畜禽粪便）、农产品加工废物、生活垃圾等，积极储备能源植物技术；战略储备制造可再生能源产品所必须的元素（碲、铟、钕等），积极回收和再利用，并注意开采过程中的环境保护；加强研究如何在扩大可再生能源产品（特别是风机和光伏产品）生产的同时不违反贸易协定。
（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院）
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