国家能源局4月发布的《2022年煤电规划建设风险预警》显示，20个省区市的煤电装机充裕度预警为绿色。《预警》自2016年至今已连续发布四年，旨在防范和化解煤电行业产能过剩，而今年发布的《预警》首次提出了要“增强电力（热力）供应保障能力”。
无论是预警结果，还是相关表述，均透露出主管部门对煤电建设节奏把控的变化。历时三年多的严控煤电产能一旦有所“松绑”，会否再次出现煤电建设潮？对此，多位专家认为不必过分担忧，并一再表示，经济性已成为制约煤电规模扩张的重要因素，市场将在优化我国电力结构中起到愈发重要的功能。
预警亮绿灯市场多竞争
从《预警》看，南网范围五省区、国网华中区域等地客观上均存在煤电装机充裕度较低的情况，而一旦具备环境条件，煤电建设是否有可能“开闸”？对此，中电联行业发展与环境资源部改革处处长张卫东指出：“尽管现在不少省份的煤电建设充裕度预警调整为绿色，但发电集团投资煤电项目的积极性正在快速下降。”
曾经的“香饽饽”成了“烫手山芋”，除了能源结构转型的因素影响外，煤电项目自身的盈利能力已低至足以遏制其大规模扩张。
根据国家发改委、国家能源局2016年发布的《关于有序放开发用电计划工作的通知》，2017年3月15日后投产的煤电机组均不安排发电计划，只能通过市场交易获得发电量并执行市场价。新建煤电机组将被完全推向市场，而目前煤电面临的市场环境竞争激烈。“取消计划电量与电价，叠加环保、高煤价等成本压力，目前除国家能源集团外，其他几大发电集团煤电业务整体都是亏损的。”张卫东说。
“有统计显示，2018年煤电行业整体的亏损面已经超过60%。”华北电力大学教授袁家海表示，“西部地区某些经营情况很差的电厂，资产负债率高达300%、400%。目前环境下，煤电项目投资面临资本搁浅的风险。”
与此同时，随着可再生能源发电成本快速降低，煤电正在失去价格优势。5月22日，国家发改委公布2019年第一批风电、光伏发电平价上网项目名单，总装机规模2076万千瓦。国家电投科学技术研究院新能源与技经中心副主任李端开告诉记者：“根据我们的判断，只要设备制造端市场化程度维持在较高水平，到2021年很多地方都可以实现风电、光伏平价上网。”
新项目上马不可避免电量高增速难持续
市场价格限制了煤电扩张，但部分已进入建设环节的煤电项目被列入暂停缓建范围后承担着成本压力，亟待释放。“煤电项目审批权在地方政府手中，近年来逐渐有一些项目被移出停缓建名单，绿色预警实际就是一种许可。可以预见，在满足环境资源约束的条件下，许多绿色预警省份都会新批新建煤电项目。”一位业内专家告诉记者。
除此之外，备受关注的蒙华铁路通车在即，大幅增加了华中电网区域新建煤电项目的动力。“蒙华铁路沿线，尤其是江西、湖南等地的高煤价，在蒙华铁路贯通后都将得到极大缓解，这些地区煤电机组的经营状况也将得到很大改善。”上述专家表示，“从蒙华铁路投资建设的角度看，新增上亿吨的煤炭运力，一定会配套建设一些路口电厂，参与投资各方的收益也与此有关。”
“很多地区2018年迎来了用电量增速大幅提升，结合高峰时段出现电力缺口的问题，有几个省出现了用电紧张的预期。”张卫东说，“但2018年8.5%的用电量增速难以持续，分季度来看，用电量增速正在逐渐回落，非煤电量的快速增长也减弱了用电量增长对煤电的需求。”
张卫东指出，2018年非煤发电装机增长了9500万千瓦，折算成发电量约为2200亿千瓦时。“单从电量角度计算，如果今年用电量只增长2200亿千瓦时，约对应3.1%的用电量增速，相当于煤电发电量不需要增长；但这也意味着，额外的电量增长仍需煤电来满足。”
煤电规划存博弈市场完善有生机
“一旦煤电项目建设全面开闸，可能从2016年至今各方在控规模、调结构上的努力与付出就全打了水漂。”袁家海建议，有关部门应妥善处理好淘汰落后与新增装机的关系，“如果通过改造部分应该淘汰的小机组，充分挖掘电力系统调峰和应急备用能力等手段，可以充分保障电力安全，再核准、新建高参数大机组的必要性就有待考量。”
即便煤电项目面临着来自盈利、控煤、减碳多方面的压力，但对地方政府而言，其吸引力仍然强大。“一台百万千瓦机组，意味着几十亿元的GDP，几亿元的税收，几百人的就业，这对地方政府的诱惑力是很大的。”自然资源保护协会气候与能源政策项目分析师康俊杰直言，“国家已在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中明确指出，重点区域用电需求通过外电输入或本地清洁能源发电解决，但我们调研发现，山西在'十三五'规划调整后仍为煤电留出近1000万千瓦的增长空间。存在类似问题的地区还有很多，从这个角度，国家和地方政府在政策制定与执行上并不完全一致。”
对此，自然资源保护协会高级顾问杨富强认为，地方政府应转变思路。“煤电有税收、就业，可再生能源发电也有。煤电想要本地的，那也应积极开发本地的清洁能源，用市场化的眼光布局能源规划。”
国家发改委能源研究所可持续发展研究中心姚明涛进一步指出，市场化不仅是限制煤电扩张的有效手段，还是未来煤电自身寻求发展的必然方向。
“煤电是所有电源品种里最应该拥抱市场的。目前调峰等辅助服务并未明码标价，都变成了煤电的'义务劳动'，但随着市场逐渐完善，煤电在保障电网安全运行方面的价值将得以体现。”姚明涛指出，“如果未来煤电利用小时数继续降低，电厂可以选择将主要生产精力集中在某几个月内。充分的市场化可以让煤电告别平均主义，也将为煤电效率提升创造空间。”
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