近年来，城市发展进入存量提升阶段，开发区土地利用逐步从外延式扩张转向内涵式挖潜。盘活开发区低效用地，既是全面提高资源利用效率、推进土地要素市场化配置的重要内容，也是加快城市绿色转型、促进城乡融合发展的重要途径。而根据研究显示，开发区低效和闲置土地大量存在，土地节约集约程度不够问题依然突出，直接影响城市发展质量。
目前，各省、市，乃至县（市）都相继下发了有关开发区低效用地再开发的文件和实施方案，也相继形成了工业用地改造、旧城区改造、旧村庄改造等多元化盘活利用模式。然而，面临存量规划新背景，盘活开发区低效用地仍存在一系列挑战，亟须根据新时期城市绿色高质量发展需求，因地制宜地开展开发区低效用地盘活利用。
一、存量背景下开发区低效用地再利用面临的挑战
纵观各地开发区低效用地盘活利用实践，存量地区发展面临着低效用地判别标准不清、产权类型复杂、增值收益难分配、土地价值难显化等诸多困难和挑战。
（一）规划体系不完善，低效标准难统一。规划是盘活开发区低效用地的依据和基础。但在实践中，目前规划体系的不健全，特别是相关专项规划的缺失，造成对开发区低效用地的用地类型构成、标准界定等缺乏严格的规定，进而导致后期低效用地盘活的针对性不足。例如，从范围界定上看，布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的开发区存量建设用地是低效用地的必选范围，而闲置废弃、不符合安全生产和环保要求等存量建设用地则被选择性地纳入。此外，不同类型的开发区用地功能和发展诉求存在差异，因而其土地效益高低不能直接进行对比，如住宅用地、工业用地和商服用地之间的开发效益就具有较大差异。不同类型的开发区用地是否低效，缺乏科学的评判标准。
（二）产权类型复杂，土地资源配置无序。复杂的开发区用地产权关系是造成土地利用低效的重要原因之一。开发区低效用地多位于开发区老城区或城乡交界地带，用地权属分散交错，盘活利用成本较高。此外，部分低效用地作为历史遗留产物，盘活过程中的矛盾突出。如，一些涉及土地盘活利用的老企业往往需要解决企业资产处置、债务清偿、职工安置等诸多棘手问题，严重制约着土地盘活利用进程。模糊的产权界定也易引发用地主体对利益的无序追逐，影响了权利人对土地利用的经济投入，造成土地资源低效配置。
（三）资金来源渠道单一，增值收益分配难。目前，开发区低效用地盘活利用项目多由政府主导，资金来源渠道单一、资金保障性较差。虽然试点政策提出鼓励原国有土地使用权人、农村集体经济组织和市场主体参与开发区低效用地再开发，但实例较少。究其原因，主要是土地增值收益分配机制不完善。这造成各方利益难以协调，严重削弱了低效用地盘活动力，尤其针对增值收益预期较高的土地。同时，政府在土地取得、用途认定、价款缴纳等方面也缺乏相应的鼓励政策和激励措施，这导致各方参与积极性不高、社会资本望而却步。
（四）土地价值难以显化，盘活预期收益低。开发区低效用地的盘活利用，大多需要对原有用地进行重新规划和用途转换，拆迁补偿、安置、建设等成本较高，且开发周期较长。政府盘活改造的积极性通常取决于盘活后的社会预期和经济收益。特别是对于经济欠发达地区而言，这些地区多以传统农业和新兴工业为支撑产业，对应的低效用地盘活利用价值相对较低，而推动低效用地再开发的成本则偏高，加之政府投资能力受限，因此，开发区低效用地盘活工作的进程必然受到影响。此外，部分开发区低效用地由于分布零散、项目体量较小，对周边区域预期带动效益有限，难以形成规模集聚的联动效益，这也导致该类低效用地大规模集中盘活利用工作难以推进。
二、开发区低效用地的盘活路径
（一）强化规划引领，完善低效用地标准判别机制。开发区低效用地盘活须强化规划“一条主线”的引领作用，统一低效用地判别标准和盘活方向。一方面，健全开发区存量建设用地盘活利用专项规划体系，加强控制性详细规划对新增建设用地和存量建设用地利用的统筹安排；另一方面，重点关注相关规划在各层级以及更新时序上的衔接，明确盘活利用地块的范围、用途和方向，保证开发区低效用地盘活工作有“规”可依。在此基础上，可借鉴土地节约集约利用的定量判断标准，从土地资源承载力、综合开发效益与城市发展契合度等角度，构建开发区低效用地判别指标体系，量化评估开发区低效用地类型与再开发潜力，从而完善开发区低效用地判别机制，为后续开发区低效用地盘活工作的科学高效开展提供基础。
（二）厘清产权主体，平衡各方利益主体协调机制。科学界定土地产权、厘清产权主体是盘活开发区低效用地的重要前提。明确的产权界定有助于维护规划区域内各产权主体的正当权益，促进资源的合理分配。因此，应遵循“产权整理—开发单元划分—地块指标制定”的思路，明确低效用地产权主体，平衡协调各方利益。首先，通过土地确权重新赋予存在产权限制条件的开发区低效用地开发权能；其次，以土地产权为基础，合理划分各类型开发地块单元，并据此划定“拆、改、留”范围；最后，根据各产权单位用地现状，结合政策引导和沟通协商机制核算容积率等指标，合理分配用地性质，调整各类用地开发量。
（三）引入社会资本，创新土地增值收益分配机制。开发区低效用地盘活应注重政府引导和市场调节的有机统一。这既要发挥政府的统筹引领作用，又要发挥市场在资源配置中的决定性作用，确立社会资本的主体地位，拓宽多元化投融资渠道，形成“政府主导—市场参与”的盘活利用融资模式。在此基础上，应创新多元主体参与收益分配的方式，构建利益共享的土地增值收益分配机制，平衡改造主体和权利人的收益分配预期。
（四）加强功能转型，实现土地利用综合价值提升。考虑到部分地区低效用地盘活利用价值低、规模效益难显化的问题，建议从城市发展和开发区实际出发，允许在合理范围内调整部分规划建设指标，以促进低效用地空间向生产、生活、生态多功能复合型空间转型，并通过用地功能转型实现“变资源为资产”，充分
（五）体现土地利用价值。在此基础上，以“用地效益提升—产业转型升级—开发区更新改造”为动力，综合研判低效用地周边人口、交通、产业状况，差异化配置公共资源，形成多层次服务体系，优化土地利用结构，改善人居环境，激发地区活力，最终实现低效用地盘活利用后经济、社会、生态等价值的综合提升。
三、意见建议
随着我国城市建设发展方式由增量建设向存量更新转变，开发区低效用地再开发作为盘活存量用地的重要手段已受到广泛关注。尽管如此，由于产权主体界定不清、增值收益难分配等原因，我国开发区低效用地盘活利用工作仍面临诸多困难。本文从全流程产权整理、设立整理委员会制度、建立专项开发基金等三方面提出相关政策建议。
（一）实施全流程产权整理制度，优化存量土地开发结构。明晰的产权关系是高效合理利用土地的重要基础。鉴于此，建议进一步厘清产权主体及其责权利关系，实施全流程开发区用地产权整理制度：改造前期，在对低效用地及其范围进行科学界定的同时，应进一步明确其对应的产权主体，将地块划分从传统的注重空间布局转向以产权地籍为基础的空间界定；改造盘活过程中，则应注重产权主体的参与权和知情权；改造完成后，要确保各产权主体的合理收益分配和权益保障。
（二）设立整理委员会制度，实行基于产权问题的多方主体沟通机制。建议考虑到低效用地盘活涉及利益主体众多，应建立由政府、土地使用权人、投资方和社会团体等多元主体参与的产权整理委员会制度。由此改变传统的政府主导式开发模式，确立基于产权问题的多方主体沟通机制，鼓励以产权主体为主的各相关利益方全程参与。特别是在遇到复杂专业技术问题和涉及多产权主体利益时，各方主体应充分沟通，提出兼顾公平与效率的技术思路和盘活模式。
（三）建立专项开发基金，统筹平衡利益相关者的收益分配。建议在开发区低效用地盘活开发过程中引入多种融资渠道，强化财政支持，建立用于开发区低效用地盘活利用的地方专项开发基金，争取金融机构在信贷、融资、债务处置等方面的支持。与此同时，还要统筹平衡利益相关者的收益分配机制，明确各利益主体间增值收益的分配结构。例如，规范管理盈余的土地出让金，专款专用于当地公共服务设施的管理维护或支持居民社会福利建设，严格落实涨价归“公”的思想原则。
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