习近平总书记指出，“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”。新近召开的区委全会也对全区高质量发展进行了全面部署。近年来，江苏南京雨花经济开发区全面贯彻落实党的十九大和习近平新时代中国特色社会主义精神，以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为引领，紧紧围绕“打造现代化创新型生态新城区”的目标任务，加强统筹规划，创新发展方式，大力促进体制机制创新，破解发展瓶颈，拓展发展空间，夯实发展基础，园区先后被认定为省级开发区转型升级试点、江苏国家数字出版基地（南京园区）、省级两化融合示范园区、省级知识产权试点园区，工业创新转型试点园区、小企业创业基地，为区域经济社会发展做出了应有的贡献。近几年园区的建设和发展取得了较好的成绩，但随着开发区经济和社会的深入发展，已经出现了种种不适应的现象，如果不能很好地解决存在的问题，势必将影响到开发区的进一步发展和完善，也将进一步制约园区的高质量发展进程。
一、当前开发区发展中存在的主要问题
1、管理权限较为不足。一方面，雨花经济开发区虽然是省级开发区，但是一直以来未享受到省级开发区的相关政策；另一方面，开发区管委会作为区政府的派出机构，在实际工作中，却是一个典型的“不像机关、不像街道、不像开发区”的三不像单位，在管理上职能、职责与权力不相匹配，责任大，权力小，没有审批自主权，没有人事权，没有行政执法权，“一站式全方位服务”的服务承诺大打折扣，一定程度上影响了开发区经济建设和社会管理。
2、要素瓶颈严重制约。一是土地资源匮乏。当前开发区的可开发面积已基本开发完毕，严重制约招商引资的进程，土地供给不足成为摆在面前的最现实的问题。二是可用财力不足。开发区开发建设一般是按照土地开发、融资建设、滚动发展的运行模式进行。一方面，由于前期投入了大量资金用于基础设施建设和拆迁补偿，多年沉淀的存量债务客观上背负了沉重的经济负担；另一方面，园区自身的造血功能不强，园区多数为民营企业，企业经济实力、技术实力、管理能力较为薄弱，税收达不到有效贡献。同时，银行利息等还债刚性支出压力较大，加之政府财力有限，融资手段单一，资金紧张问题十分突出，进一步制约了开发区的进一步发展。三是专业人才匮乏。园区规划工程建设、经济谈判、专业招商、资本经营、市场运作等方面的专业人才十分紧缺，用人机制不活，用人自主性较差，成长空间不能满足专业人才的职业规划，人才成为开发区加快发展的又一制约因素。
3、机关上下干劲不足。由于激励机制长期缺位，导致机关干部干劲不足。一方面，人力资源配备不均衡，部门存在工作分配苦乐不均，干多干少一个样的现象；另一方面，受职数限制，干部的提拔、晋升等激励空间有限，影响了干部干事创业的积极性；此外，缺乏科学有效的管理激励考核体系，没有一套“奖优罚劣，褒勤贬懒”的奖惩考核体系，没有形成“能者留，平者让，庸者走”的机关人员流动制度，严重影响并挫伤了想干事者的积极性。由于激励机制长期缺位，干部的工作积极性得不到充分的调动，严重削弱了开发区进一步发展的活力和后劲。
4、企业发展较为困难。一是企业发展融资难。园区内中小企业资本、实力较弱，加之信用度不高等原因，导致金融机构解决信息不对称的手段依然是依靠房产、土地等抵押物，企业存在融资难、融资贵难题。二是扶持政策落地难。当前，开发区及省市区出台的优惠及扶持政策多为“高大上”政策，起点较高，但在实际执行过程中，有的优惠政策门槛太高，企业根本享受不到，有的则是照搬上级的相关优惠政策，没有根据园区企业发展的实际需要去制定，优惠政策的针对性、操作性不强，不能达到精准扶持目的。三是企业建设推进难。当前，企业在建设过程中，遭遇严厉的环保制度和招人难等一系列问题，使部分企业产生了一定的挫折感。
二、开发区实现高质量发展的对策建议
当前是开发区实现产业转型升级和全面深化改革的攻坚期，应积极贯彻落实中央、省、市、区关于推动高质量发展的具体要求，大胆创新管理体制，积极探索科学管理、运转高效的管理模式，大力营造干事创业、开放包容的发展氛围，引领经济发展新常态，加速发展动力转换，努力打造“开发区转型发展”升级版，全力推动园区高质量、可持续发展。
1、理顺管理体制，保障高效运转。借鉴先进开发区管理经验，因地制宜，积极探索管理体制改革。一是积极向上争取，享受政策权限。围绕政策、人才、资金等需要省级支持的事项，对照省级各项许可权限，梳理各部门适宜争取的省级权限及有关事项，会同区级部门积极向上争取，在研究支持开发区全方位发展的政策上勤思考、敢尝试、勇作为。二是简化审批环节，推行审批下放。根据项目招商、落地、建设和发展的实际需求，建议在开发区设立开发区投资促进服务中心、审批代办服务中心，并全面推行并联审批制，建立统一受理、并联审批、限时办结机制，简化缩短审批时间流程。建立权力清单制度，合理分配权力，让权责统一，与效能同步。提高公共服务平台审批的进驻率，科学设置审批手续的增减和流程，试点推行网上咨询、预审和审批的电子审批项目，增加审批的透明度，杜绝吃、拿、卡、要及人情审批，实现阳光审批、限时办结和有效监督。三是下放执法权限，提升行政效率。针对责权利不对等、监管不到位问题，建议下放执法类管理权限，明确开发区行政执法主体资格，有效实现责、权、利统一，切实增强开发区统一管理、开放运行的承载能力。
2、破解要素瓶颈，增强发展后劲。一是增加用地保障。抢抓梅山宝钢钢铁产能向外迁移这一重大历史机遇，适时谋划扩区事宜，规划未来将梅钢驻地纳入开发区扩区范围，增强土地要素保障；加强规划控制，建立严格的土地用途管制制度，实行土地项目目录管理，对不同产业确定不同的用地控制指标；强化土地集约化使用，设立项目投资密度和用地控制指标，对企业生产开工率不足、经济效益差、税收能力不强的项目，采取改造、重组、并购等方式优化土地资源配置；引进不良资产处理投资公司，对园区所有不良资产进行清理，增加资产收益。二是拓宽融资手段。积极争取上级资金扶持，把园区融资纳入区里统筹调度；创新融资工作方式方法，积极探索发行债券等新的融资手段推进园区开发建设；加大财源性项目招商引资力度，大力培植新兴财源项目，加大商服用地出让力度；拓展融资渠道，鼓励尝试BT等方式引进社会资本投资基础设施及标准厂房、专业市场、仓储设施等项目。三是创新人才手段。畅通专业人才引进渠道，在园区建立灵活的用人机制和市场化的薪酬制度，形成对各类专业人才的吸引力；加强开发区与其他开发区之间的“大轮岗”，促进开发区之间横向交流，激活岗位活力，提高工作效能；加大培训力度，促进开发区经济谈判、专业招商、资本经营、市场运作等业务水平的提升；争取上级扶持，让更多国家级开发区、事业单位高级技术、管理人才到开发区挂职、任职。
3、创新运营手段，激活发展活力。 一是以投资公司运作开发区建设。按照建立现代企业制度的要求，鼓励开发区加快设立多家投资公司，投资公司参与土地收储和土地一级开发，以市场化方式进行开发建设。二是鼓励以专业招商模式开发建设。在开发区内划出土地和闲置资源及厂房，全权委托给第三方进行专业化招商和开发运营项目。三是鼓励以股份合作模式开发建设。开发区与第三方合作成立合资股份公司，在开发区中划定共建园，由股份公司负责园区规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，收益按照双方股本按比例分成。
4、完善考核体系，强化激励机制。建立多方位、全系统的考核激励机制。一是建立考评激励体系。注重考核干部的工作实绩，建立科学的实绩目标考评体系，明确权力、义务和责任于一体的岗位职责，将考核评价指标细化、量化，实行以岗定责、以能定级、以绩定酬，体现能者多劳、多劳多得和优胜劣汰的竞争机制；公开考评结果，做到奖优罚劣，对实绩突出的干部予以奖励，并作为干部提升的主要依据，让想干事的人有舞台，会干事的人有地位。二是运用精神激励手段。通过表扬、嘉奖、记功、授予荣誉称号等多种方法，引导干部争当先进，实现自我价值，增强工作责任感、进取心和荣誉感。三是实施发展机会激励。根据开发区实情，积极向上争取职数，严格执行职务职级并行制度，对符合的干部逐级晋升；建立实践培养机制，有计划地安排干部到项目一线、经济一线等重要岗位、重点工作、重要项目中进行实战历练，实现岗位履职与实战培养良性互动，提升干部在改革发展中的实干能力；为工作表现突出的后备干部提供学习、培训、考察的机会，提升实绩效能；建立完善离任非公务员干部补贴机制，让非编公务员干部离任后经济有保障，激发全员干事创业活力。
5、破解发展难题，助推企业发展。一是加大融资平台建设。大力引进企业投融资服务平台，以参股资金的方式吸引社会资本，共同支持园区主导产业和战略性新兴产业的发展，促进企业自主创新能力的提升；推出一些针对中小型科技企业的融资产品，加快成立园区小额贷款公司、担保公司，为科技型企业的项目运作拓宽渠道。二是调整产业引导扶持政策。根据园区产业发展和企业的实际情况，调整出台一些针对性、操作性较强的具有精准扶持功能的优惠政策。比如，可以出台针对企业先进工艺改进，企业新产品开发创优的产业引导资金扶持；出台对重点财源项目、重大高新技术企业的招商引资扶持优惠办法，解决园区财源瓶颈难题。三是做好企业“乘法”服务。通过园企对接会、银企对接会、项目包办责任制、现场办公等形式，积极协调上级职能部门、驻区机构及市、区级相关部门等，想方设法帮助企业攻坚克难，共同为企业破解发展难题，助推企业发展。
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